中部地区城市开发风险研究

摘要：伴随着中部崛起战略的正式提出，中部地区的城市化进程明显加快，涌现了大批的城市大规模开发项目，所带来的开发风险隐患日益严重。本文针对中部地区城市大规模开发项目中的风险问题展开研究，主要内容包括：明确中部地区城市开发背景特征；总结中部地区城市大规模开发项目风险类型；分析中部地区城市开发风险成因；在此基础上，提出中部城市应对开发风险的策略的建议。

关键词：中部地区；城市开发风险；城市大规模开发项目；

一、研究背景

进入20世纪80年代，我国的城镇化增长一直保持在1%左右的高速状态，在改革开发的时代背景下，我国用了20年的时间完成了欧美国家40年乃至80年所经历的城镇化过程。未来20年，仍将保持高强度的增长水平（2010年我国城镇化水平为48%，2020年将达到57%，2030年达到65%）[[ 中国城市规划委员会著.中国城市规划发展报告2008―2009.[M] 中国建筑工业出版社. 2009.P1]]。

随着“中部崛起”战略的提出，中部地区迎来了重大的发展机遇和一系列的政策支持，客观上讲，中部地区将成为未来我国重要的城镇化增长区域，而快速增长、效率导向下的城市开发风险也孕育而生。

我国对于风险理论的研究并不多见，且多集中于经济学和管理学领域，城市开发中的风险研究尚属起步阶段。从我国东部沿海地区的发展历程中可以看到，由于对风险研究的不重视，20年的快速发展在给城市带来巨大成功的同时，也给未来带来了诸多风险隐忧，深圳首先提出了“四个难以为继”[[李鸿忠.深圳市市委书记2005年在分析深圳发展问题时提出的观点，四个难以为继：土地空间资源难以为继、能源水资源难以为继、人口压力难以为继、环境容量难以为继。]]。由此可见，在中部强势崛起之时，针对中部地区的城市开发风险研究，就显得意义重大。

二、中部地区的城市大规模开发项目背景特征

我国中部地区的范围为山西、河南、湖北、安徽、湖南和江西六省，构成我国的中原内陆腹地，承担着“中部崛起”的重任。其城市开发的主要背景特征如下：

1、经济基础相对薄弱

中部六省土地面积102.8万平方公里,总人口3.53亿人（占全国27.2%），所创造的国内生产总值为5.2万亿元（占全国18.9%）。经济基础相对薄弱，城市开发中前期投资力度不足，开发硬环境的打造上相对落后。以国家级经济开发区的建设为例，受限于自身经济基础，中部地区国家级开发区的平均投资强度不足苏州工业园的一半，并直接影响到土地开发效益的落差，地均产值明显落后。

2、生态环境承载压力大

与沿海地区相比，中部六省的产业结构更偏向于产业链的初中级环节。从各省市的主导产业分析中可以看出，研发和高端制造业所占比重不高，重型工业占据主导。冶金、化工等产业成为中部城市发展的较大动力，与生态环境承载能力之间的矛盾越发严重。“十五”计划期间，中部地区由于城市开发所造成的环境污染问题日趋严重：污水与污染物排放量持续增长，大气污染物不断增加，环境污染与破坏事故频发，各省规划中的环境污染治理目标多数未能完成，而且差距较大。[[ 刘卫东等著.《2007中国区域发展报告――中部地区发展的基础、态势与战略方向》.商务印书馆]]

3、历史文化遗迹保护压力大

中原地区是华夏文明的起源地，两河流域内孕育着大量的历史文化名城、名镇、名村。河南的开封、洛阳均为多朝古都；湖北的武汉、襄樊在中国近代史中具有重要的历史意义，经统计，中部六省共有历史文化名城26座。而城市开发重点在于新区建设，而旧城改造工作相对滞后，各地在旧城区更新工作中所得到的政府财政支持十分有限，历史文化保护工作难度较大。

4、社会问题凸显

中部六省、总人口3.53亿，超过全国人口的四分之一，农村剩余劳动力数量庞大，社会保障压力大。由于经济发展相对落后，就业机会不充分，中部地区曾出现大量跨省市打工者，形成“民工潮”，而随着中部崛起战略的提出，中部地区的发展机遇得到提升：“中部地区随着经济的逐步发展，2015年前后会由人口的净流出区转化为流入流出基本平衡的地区”。[[王凯.国家空间规划体系的建立，城市规划学刊，2006（1）：8]]大多数外出打工者最终选择返回家乡，必然会给地区的社会保障体系带来巨大压力。

三、中部地区的城市大规模开发项目风险类型

城市大规模开发项目本身具有高度的复杂性和开放性特点，项目所面临的风险问题也是多种多样的。从不同的角度出发，可以有多种风险分类方式。为了便于分析和管理，本文采用按照风险的起源与性质来进行归类：

1、规划风险

中部地区所得到的规划技术支持不足，往往不是规划研究的热点地区；同时，要理性认清城市的发展定位、主导功能和各类开发强度等问题本身具有较高难度。规划决策出现偏差，就会导致相应的风险隐患。各项规划是指导城市开发的重要准则，一旦规划本身出现错误，此后的一系列建设活动也将陷入误区。

2、组织管理风险

中部地区的城市开发管理经验尚浅，管理部门的工作水平与效率可以直接影响到城市开发工作，由于管理失误、组织协调不当也会造成相应的风险隐患。此类风险需要政府通过提高自身队伍水平来解决。

3、生态环境风险

中部六省具有丰富的生态环境资源，城市开发与生态承载力的矛盾较大。一方面，城市开发项目本身就常常排放大量的污染物或处理后的排放物没有达到环保要求；另一方面，城市规模快速扩张会带来城市与周边自然环境的隔绝以及城市热岛效应等。

4、社会文化风险

中部六省人口众多，城市开发所引发的社会问题也值得关注。城市开发常常伴随着各种利益相关群体间的激烈冲突，从而带来一系列的社会问题。人口带来的社会保障压力和农村剩余劳动力的再就业问题都值得关注。

5、自然风险

自然风险是指由自然灾害、极端的气候条件或自然环境变化等自然因素给城市开发项目或城市本身带来损失的风险。中部六省内部湖泊众多，洪水隐患需要警惕。

6、政策法律风险

中部崛起国家战略的提出，对中部六省的政策法律体系都提出了新的要求。法规政策是城市开发的外部宏观环境，对开发行为可以起到约束和引导作用。当出现法规政策和开发行为不适应的情况出现，就会引发风险隐患。

7、经济风险

中部六省的快速城市化进程需要大量的资金支撑，但开发项目建成后能否实现既定目标、回收成本、获得效益，具有一定的不确定性。经济风险是指开发项目建成后与规划理想相差甚远，资金回收困难，债台高筑。

通过上述分析，中部地区城市大规模城市开发项目的风险可具体细分为七大类，43小

四、中部地区的城市大规模开发项目风险成因分析

1、区位条件同质化，恶性竞争严重

中部六省的区位相似度较高，城市发展路径相似、性质趋同，同质化程度很高。“中部崛起”国家战略的提出，为中部城市带来发展机遇的同时，也引发了六省之间的区域竞争。在同等条件、同等机遇下，为了争取有限的发展资源，中部城市的相互竞争逐步恶化：降低土地价格和开发门槛、忽视周边环境影响等等。竞争的恶性化是造成开发风险隐患的罪魁祸首。

2、特定历史阶段的发展目标和路径选择

中部地区城市发展仍处于要素驱动向资本驱动的过渡阶段，保障国民经济的持续增长是城市发展的首要目标，城市开发中也将经济指标作为主要评估标准，往往会导致城市发展的盲目性；其次，中部地区的区位条件仍然落后于沿海地区，比较优势不强，需要接纳“高能耗、低产出”的产业。

因此，为了满足资本积累的需要，中部地区在特定历史阶段下必须选择以“保增长”为前提的城市发展目标，对于社会问题、生态环境和历史文化等方面内容的考虑则相对较少，这也是引发城市开发风险的重要原因。

3、“公众参与”程度低

目前我国中部地区城市开发中的“公众参与”多数只限于市民对于项目规划结果的知情权，而前期决策制定阶段和后期实施建设阶段的参与程度较低，没有起到应有的社会协助和监督作用，从而造成相应的城市开发风险隐患。

4、城乡规划管理的失效

城市化进程的加速对中部地区的城市建设工作造成了重大冲击，政府对城市开发的控制力明显不足，而这种不足主要表现在两方面，即城乡规划和开发管理的失效现象。

规划的失效性主要体现在现实针对性和未来导向性的脱节，规划编制过程中对现实条件理解不够，城市开发目标脱离实际，难以实现；管理的失效性主要体现在规划意图与实施过程的脱节，开发项目没有按照规划意图进行实施，因此引发开发风险。

五、策略与建议

1、多目标决策下的城市开发

任何错误的决策或行动都可能导致风险，但是各类风险的影响因素未必趋同，也就是说存在这样一种情况：一项决策或行动的发起，可能提高了某种风险的发生几率，但同时也有可能是降低了另一种风险的触发概率。例如，在新区开发中，选择区位条件较好的自然湖体周边开发度假旅游项目，项目开发可能会带来很好的经济收益，但同时也可能引发生态环境的污染。

因此，在做出开发决策或行动时，要综合考虑多重角度，建立多目标协调下的开发决策，要在平衡各类风险利弊的基础上，做出系统性选择。

2、群体决策下的城市开发

风险一旦发生，其影响力往往超越项目本身的时间与空间界限，一方面，其影响范围会超越项目本身，对地区整体发展起到副作用；另一方面，其影响周期也会延长，对地区未来发展造成隐患。由此造成的一个问题就是风险的施力方并不一定是风险的受力方，更有甚者在不知情的前提下遭受风险损失，而实际上应对风险负责的单位却相对获益。

因此，在制定可能造成风险的决策或行动时，要考虑到各利益主体的实际需求，通过群体决策的方式来确保行为的合理性和科学性。

3、面向风险的城市规划编制改革

为了更好的应对城市开发项目中的种种不确定性和风险，城市规划编制应进行改革：以预防和规避风险为理念分析和制定城市规划方案，形成面向风险的规划成果；抛弃传统的理想蓝图式规划，编制出以可操作性为导向、与开发实践紧密结合的规划设计成果；完善基于风险的规划预警指标体系。

4、面向风险的城市开发管理改革

为了更好的控制和管理城市开发风险，政府应在开发管理领域进行积极改革：在大规模开发项目中成立统一的开发管理机构，并融入风险管理内容；建立信息管理平台，资源共享，确保各部门及时获得开发信息。

六、总结

美国著名的政治学家塞廖尔.P.亨廷顿曾经说过：“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”从沿海地区改革开放30年的实践历程中可以看出，快速发展必然伴随着开发风险，而风险的不确定性、不可预见性和迅速扩散性都困扰着人们的社会生活。

当今之际，在国家战略的引导下，中部六省将迎来一个快速发展时期，风险问题也必然成为中部地区政府和规划学界所关注的掣肘问题，这也是本文围绕中部地区的开发风险展开研究的原因所在。“亡羊补牢”只是权宜之计，“防患于未然”才是中部地区城市开发风险研究的意义所在。

参考文献

夏南凯，王耀武. 城市开发导论[M]. 上海：同济大学出版社，2003

冯现学. 快速城市化进程中的城市规划管理[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2006

中国城市规划研究会，中国城市规划协会，中国城市规划学会，中国城市规划设计研究院编. 中国城市规划发展报告2008―2009[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2009

宋海瑜. 城市大规模公共开发项目风险研究与规划应对[D]. 上海：同济大学，2010

王凯. 国家空间规划体系的建立. 城市规划学刊[J]，2006（1）

注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。