1842—湖北省经济管理演变的轨迹①

2019-09-22 版权声明 举报文章

内容提要:1842年以后,湖北省经济管理体制经历了指令经济型市场经济型计划经济(新指令经济)型新市场经济型的变迁过程。指令经济型要求中央集权,市场经济型要求地方分权。 关键词:现代化 湖北省 经济管理

在经济管理中,有一个中央与地方的关系问题。在地方一级中,省一级是本位。这不仅是因为省是地方一级中的最高层次,不仅是因为省政府是中央政府决策落实的主要组织者,还因为省政府有中央赋予的结合本地情况制订部分政策的决策权。一般来说,县、乡两级政府没有这样的地位、职能与权力。研究经济管理必须研究省一级的,才能看出中央政府决策的落实过程与后果。但是,对省级经济管理演变过程的研究,似乎还是一个空白。在中国近现代时期,各省经济管理的模式、性质、内容、方法、机构等等大同小异,其演变进程基本上也是同步的。湖北地处中部地区,经济发展水平处于中等状态,在省级经济管理中具有很大的代表性。通过对湖北省政府经济管理的解剖,可以看出中国近现代时期省级经济管理演变的轨迹。

本文着重考察湖北省政府经济管理体制性质与权限的变化过程。它们是一个事物的两个侧面,其演变轨迹常常交织在一起。

一、指令经济与习俗经济互补型向市场经济型转变的起点

要深刻认识近现代经济管理变化的历史方位、性质与特点,必须将它放在中国经济管理发展长期趋势之中,用一种历史眼光去观察。

从夏到秦汉的国家形成过程中,各代王朝通过建立户籍制度、公有土地授田制度、服役制度、赋税制度、贡献制度、国营手工业制度、专卖制度等等,或直接支配资源,决定其用于何处;或规定生产者应交纳何种实物,从而决定生产的内容。于是,在公社习俗经济的基础上,建立起指令经济的管理体制。

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①笔者从1986年以来担任《湖北省志》的副总编,负责《湖北省志》中《经济综述》、《经济综合管理》和《工业》3卷(湖北人民出版社出版)。同时主编9卷本《湖北省志·工业志稿》(分别由人民出版社等9家出版社出版),其中的每一卷都有管理部分。本文资料未注明出处者,均来自以上12部志书。

指令经济的内容不断变化。从夏至汉,国家直接支配生产者劳动力的比重逐步减少,征收生产者的劳动产品则相应增多。汉末三国初年征收谷物、布麻或绢绵。农户为了交纳这三类物品,就要生产它们。绢是丝织品,为了生产它就必须养蚕。布的原料是麻,生产它就必须种麻。因此北魏以后的均田制,在分给粮田的同时,又规定分给桑麻田若干。唐代前期通过租庸调制规定农民生产什么。唐代中期以后,随着匠籍制度、均田制度崩溃与商品经济发展,市场经济萌生,两税法、一条鞭、摊丁入地相继实行,田赋部分货币化。在从习俗经济到指令经济的演变过程中,习俗经济与指令经济并存和互补,但又互为消长,总的趋势是指令经济增而习俗经济减。萌生的市场经济关系既冲击指令经济及相应的管理体制,又冲击习俗经济及相应的管理方式。①令人感兴趣的是,前者受到的冲击大,后者则小得多,以致政府的指令经济型管理方式衰落,存在于基层生活之中的习俗经济及习惯法等等却顽强地延续下来。“非正式制度安排显示出一种比正式制度安排更难以变迁的趋势。”②

自康熙三年(1664)设湖北巡抚至1842年,湖北省的经济结构建立在手工劳动和生产资料绝大部分归私人所有的基础之上。农业是基本生产部门。土地是基本的生产资料。农业生产者是农户。各户的生产、分配、交换与消费均由自己决定。他们将家庭农业与家庭手工业结合在一起。在城镇和农村中有独立的手工业者,他们生产农户不能生产或生产成本过高的铁器、陶器等物品。农户之间,手工业者之间,农户与手工业者之间,通过基层市场近距离互通有无。商人和政府组织远距离的商品交换。此时自给经济占主要地位,商品经济在逐步发展,市场经济萌芽在成长。

在这种经济结构中,佃户与地主关于租佃土地和土地上收获物的分配,雇主与雇工关于工资数额与劳动条件,买者与卖者关于商品的价格,借者与贷者关于利率与还本付息时间,均由双方依经济发展自发形成的习俗规则商定。社会公益事业(如建桥修路等等)所需经费,一般由习俗经济形成的村社残存(社产、义田、义仓等)的收入与捐献来解决。农村中发生的经济纠纷,首先由宗族、社里依当地习俗解决;只有这些民间组织无法解决的问题,才会提交政府的司法机关,政府依照反映习俗规则的法律(习惯法)作出判断。

经济方面须由政府管和政府能管的,第一是主要用于维持政府机构运转、部分用于公共事业的财政收支。在财政管理中,征收漕粮、食盐专卖、官田出租、钱币铸造等等属于指令经济性质。其次是监督市场。第三是管理政府资产。最后是解决上述民间经济纠纷。可见,经济生活中必须由政府管和政府能管的事情并不多,管理机构和管理人员少,管理方法简单。这是一种以习俗经济为基础、以财政管理为中心、以指令性管理方法为特征的传统型经济管理体制。

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①关于中国习俗经济指令经济市场经济萌芽的演变过程,作者在《中国近现代经济史》(河南人民出版社2003年版)第一章(第57—62页)中作过简要的叙述,可供参考。

②林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》;[美]R·科斯等著:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社2002年版,第393页。

二、从指令经济型向市场经济型转变(1842—1949)

经济管理体制是经济体制的一个侧面,前者随后者的变化而变化。欲了解经济管理的变化,必先了解经济体制的变化。

(一)经济体制的演变:新经济的产生与旧经济的蜕变

1842—1949年间,湖北境内发生的、对湖北经济管理有重大影响的政治军事事件是:1862年汉口开埠;19世纪50—60年代清政府与太平天国、捻军的战争;1911年的辛亥革命;1926年北伐军进入湖北;1938—1945年日本侵占湖北大部分地区;1946—1949年解放区迅速扩大。这一系列事件使湖北的生产力与经济体制发生了以下急剧的重大变化:(1)外国的商人、轮船、商品、资本、机器、技术人员与工匠进入湖北;湖北的产品直接或间接运到外国。独立经济向依附经济转变。(2)出现使用现代技术设备的工厂、矿山,现代通讯、交通运输等企业,传统经济向现代经济转变。(3)工业、交通运输、商业、金融业、农业、服务业都产生了资本主义性质的经济组织与资本家,封建经济向资本主义经济演变。(4)商品与货币的流通量成倍地增加,城镇市场迅速扩展,汉口等变成大型的现代工商业城市,自然经济向商品经济转变。(5)市场关系像食盐入水一样,无声无息地渗入到每一个经济细胞中,不断地瓦解并替代习俗经济关系和指令经济关系:商品的交易者是货币关系;雇佣双方是货币关系;借贷双方是货币关系;城市中的经济交往皆通过货币;人民与政府的税赋是货币关系;农业产品中越来越大的部分投入市场到20世纪30年代,市场在资源配置中的作用越来越广泛,初级阶段的市场经济正在形成。

在经济体制的这种演变过程中,经济管理体制也由指令经济型向市场经济型转变。这种转变主要表现在管理机构、管理职能、管理方法三个方面。

(二)政府管理经济机构及其职能的演变

政府经济管理机构变化有三种情况:(1)随着指令经济的衰退,原有的机构被撤消。(2)随着现代经济的兴起,设立新的机构。(3)原有机构职能现代化,名称亦随之改换。这些变化呈现为两个阶段。

第一个阶段是l842—1911年。在这个阶段,变化突出地表现在司、道的兴替上。

(1)湖北督粮道与武昌盐法道等旧机构的撤消。1842年,湖北设有3司2专职道。3司中的布政使司,职能之一是管财政。2专职道(湖北督粮道和武昌盐法道)都是指令性经济管理机构。1852年以后,太平军占据长江中下游地区,使淮盐断绝,湖北被允许借销川盐,任何人只要纳税,均可经营食盐。这就冲破了原定的“无照为私,越境为私”的官盐体制。1853年,湖北漕粮一律改收折色。这两种变化有利于私商和货币经济的发展,并使指令性经济淡化。随着海轮和铁路运输的兴起,漕运全停,湖北督粮道于1904年裁撤。20世纪初,清政府推行盐政新制,1911年撤消武昌盐法道,改设鄂岸盐务副监督,直隶于中央政府的盐政大臣。

(2)劝业道、洋务局等新机构的设立。张之洞在湖北建立的现代工矿交通企业,大部分属于清政府所有(国有),而由湖北省政府代表清政府管理。与此同时,私人兴办了一些中小型企业。这使湖北省政府产生管理经济的新职能:经营国有的现代企业和管理社会上的现代企业。为此,建立了一些执行新职能的新机构,如湖北铁政局、湖北织布局等等。这些机构只承担管理本企业的事务。湖北矿务总局则还承担一定的行政管理职能。1909年,设劝业道,主管全省工商业、交通、矿务、邮传等项实业。随着外国在汉口、沙市设立领事馆和租界,对外经济交往增多,除设立江汉海关外,还设立省级行政机构。1897年设立的铁政洋务局,主管全省铁路、工矿、对外交涉、编译等事,1904年改为洋务局,1910年又将洋务局升格为湖北交涉使司。

为了适应和促进湖北商业的迅速发展,1898年,两湖总督府指示各府、州、县设立通商公所,并将汉口的劝工劝商公所改为商务公所。1900年改商务公所为汉口商务局,统管全省工商事务,以图建立一套全省工商管理体系。1901年,汉口商务局拟定关于汉口商务情形的10条条议,就开拓商品销路、筹集资本、市场管理、政府与企业的关系、企业内部管理、行政管理和矿业开发等作了规定,还办了《湖北商务报》。7年以后,清政府才成立商务部,并要求各省相应设立商务局。在这方面,湖北比其他省先行一步。

(3)布政使司等原有机构的蜕变。由布政使司管理的财政收支,结构与内容发生重大变化。首先,收入大增,收入来自现代经济的比重不断增大。道光年间(1821—1850),湖北财政收入的主要来源是田赋,商税、茶税等列入杂项,全省一年的财政收入不到210万两银两,其中田赋占70%。而到50—60年代,则增至300余万两;70年代以后又不断增加,到1909年则增至1718万银两。所增财政收入,大部分来自流通领域,如关税、盐税和厘金等。1910年试行预算制度,该年编制的1911年湖北省财政收支预算中,收入8项中,盐课、茶税、鸦片税占24.3%,厘捐一项占23.5%,正杂各税占6.6%,田赋占11.1%。这8项共收入银两1 354.5万两,是道光时期的6倍多,它还不包括由中央政府直接解收的湖北境内的海关税257万两和常关税14万两,若将这两项计算在内,田赋占的比重为9.3%。

其次,财政开支迅速增大,其中增加部分多用于兴办现代化事业。1889年张之洞任两湖总督,他利用财政手段筹集资金,将财政收入中的一部分用于办现代化事业,包括工厂、矿山、轮船、学校、文化事业等等。张之洞在湖北办企业的资金,名义上多为中央政府拨款,实际上绝大部分是在湖北筹集的。这使财政支出具有促进现代化建设的职能。

第二阶段是1911—1949年。这个时期政府经济管理机构变化的性质与方法与前一时期不同:如果说前一时期的特点是改良,这个时期则是革命,即彻底推翻旧的机构另立新的机构。在30多年的时间里,这样的革命性变化发生过两次。

第一次是1911年武昌起义后,彻底摧毁旧的湖北省政府机构,成立湖北军政府,设立政务省,下辖财务部、虞衡部、交通部,分别管理财政金融、水利工程、工农业及交通邮电。1912年2月,改为财政部和实业部。实业部掌管全省农工商矿及一切实业行政事宜。

1912年以后,湖北工业发展迅速,新办工厂由官办为主转向民办为主(到1926年,政府投资仅占投资总额的17.5%),由重工业为主转向轻工业为主,由大型为主转向中小型为主,由武汉向沙市、宜昌、黄石等沿江城市扩展。由于这些变化,也由于汉阳铁厂和棉纺织厂等几个主要国有企业已经出租给私人经营,省政府经济管理的职能与方法发生如下变化:对工业管理的重点从经营国有企业转到管理私营企业,由行政命令手段为主转到以市场调控为主。为了实现这种管理,实行了企业登记注册制度,把矿业、工业、公用事业等列入企业登记管理范围。

第二次是l926年北伐军进入武昌,彻底推翻原有的省政府机构,重新建立国民政府领导的湖北省政府。1926—1949年间,湖北省政府先后设立5厅3局,其中有3个厅(财政厅、建设厅、农矿厅①)和3个局(地政局、水利局②、粮政局③)是经济管理机构。在省政府机构中,经济管理机构的地位进一步突出。

在这些厅、局中,地位重要的是建设厅。省政府经济管理的经济职能主要表现在它对建设厅职责的规定上:掌管全省路(铁路、公路)政、电(电报、电话)政、航(航船、航空)政等事业的筹划、建设、管理;工商业的保护、奖励、经营、管理;省营矿产业的筹划、经营、管理;农、林、牧、渔、水利等事业的筹划、建设、管理;度量衡的检查、推行;全省一切建设事业的调查、设计、审核、监督、考核等。建设厅所执行的主要是经济综合管理职能,这已是一种市场经济下政府管理经济的模式。

(三)管理经济方法的演变

湖北省级政府管理经济方法最重要的变化,是指令性行政手段直接管理逐步减少和削弱,而通过市场起作用的经济手段逐步增多和加强。在不同的历史阶段发生不同层次上经济管理方法的变革。

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①农矿厅成立于1929年7月,l930年并入建设厅。

②水利局成立于1929年10月,l932年9月撤消,其业务由全国经济委员会江汉工程局接办。

③粮政局成立于1941年8月,1943年2月撤消,其业务归并财政厅田赋粮食管理处。

变化是从微观层次开始的。19世纪60年代设立的海关,一开始便实行英国式的、也是国际通行的现代管理方式。70年代以后设立的公私现代化大中型企业,其内部大都实行从西方引进的一套管理制度,虽然湖广总督府和湖北巡抚对国有企业的管理依然是衙门式的。80—90年代,张之洞创办新的现代化企业时,开始引进股份制度,倡导官商合办,即招商入股官办企业。同时期私人兴办的现代化企业,则多采用公司制。特别值得一提的是,1896年以后,张之洞先后把国营的汉阳铁厂、棉纺厂、棉织厂等招商承办,租赁给商办股份公司,国家照旧拥有这些厂矿资产的所有权,而商办股份公司则拥有这些厂矿的自主经营权,按产量或年度向政府交纳租金。这创造了政府对国有企业管理的新方式。张之洞使湖北地方政府经济管理权限扩大,管理经济的机构和方法有所革新,是湖北经济在他任湖广总督期间发展较快的原因之一。

进入20世纪以后,依法管理经济方面有重大进步。20世纪初年,清政府实行新政,引进欧美一些国家和日本的经济法规,在依法管理经济方面显现出与国际接轨的趋势。在清政府时期,湖广总督与湖北巡抚兼管军务民政,1911年辛亥革命以后,则逐步实行军民分治,湖北设立省议会作立法机关,启法治之端。在全国层次上,在农商总长张謇等人的主持下,新立的经济法规甚多。1928—1936年,国民政府以较快的速度制订出比较全面的有关经济管理法规,以适应正在形成中的市场经济。湖北省政府贯彻这些法规,并制订出一些实施的具体措施。

在引进新法规的同时,在宏观层次上也引进了一些管理制度。这在国民政府时期颇为显著。以财政为例,1928年6月,国民政府召开全国经济和财政会议,重新划定中央政府与地方政府收支标准,中央政府的财政收入主要靠关税、盐税和统税,地方政府的财政收入主要靠土地税、营业税和执照税,军费划归中央拨给,地方只负责省防自卫经费。这是中央集权制国家引进联邦制财政制度。其时,李宗仁主管湖北军政事务,他以湖北财政艰难为由,将本属于中央的统税扣留,由湖北收拨,这说明这种中央与地方的权限更多的是凭借实力,而不是制度。

从1928年到日本侵略军进入湖北之前的l937年,虽然外有空前剧烈的1929—1931年世界经济大危机的冲击,内有百年不遇的1931年长江大水灾的破坏,还有发生在鄂东南、鄂东北、鄂西南、鄂西北的国共战争,但湖北经济发展却相对稳定,经济增长的速度是近代史上最高的,经济发展达到1949年以前的最高水平。此中原因之一,是由于新的法规、制度符合正在形成的市场经济要求,湖北省政府的经济管理职能进一步加强,经济管理的现代化。

在20世纪30—40年代经济管理方法的变化中,值得一提的是开始尝试计划管理的方法。1933年,蒋介石鉴于苏联“一五”计划的成功和德国希特勒上台后实行统制经济,开始引进计划管理和统制方法,制订经济发展计划。实业部公布《实业计划(1933—1936)》。该计划要“以扬子江为首始建设中心区”。这个中心区包括湖北省在内。湖北省政府随之制订本省经济发展计划,其要点是对粮食、棉花等重要产业物资实行统制。1937年7月以后,湖北经济转入战时状态。1938年10月,武汉被日军占领,湖北省政府西迁恩施,其管理的地区主要是鄂西和鄂北的山区。陈诚任湖北省政府主席期问,一方面督饬建设厅重建工厂矿山,尽快恢复生产;一方面要求省、县、乡政府分别制订出一个包括经济、文化、政治暨一切工作在内的建设计划。1941年2月,《新湖北建设计划大纲》出台,其要点是适应国防经济建设的要求,针对本省战时环境及战时人民生活需要,为逐渐实行统制经济以调节物资生产消费,树立施行计划经济之基础。计划大纲的第一期为5年。同年4月,建设厅着手编制《本省五年建设计划》。这个计划又分为前3年后2年两个阶段,先编制了三年经济建设计划。随后制定《收复失地善后工作纲要》和《大武汉市建设计划草案》,为抗战胜利后城镇的经济恢复作准备。抗日战争胜利后,湖北省政府又制定了《湖北省战后第一期经济建设计划纲要草案》。由于战时环境及战争进程与计划拟订者原来设想相距甚远,这些计划都未能认真贯彻执行,流于形式。但是,这个过程表明,想实施计划管理是这个时期的一种新现象。

三、由市场经济型向计划经济型转变(1949—1956)

1949—1956年湖北省经济管理工作有以下4个特点:一是建立一套新的经济管理机构。二是经济管理以对社会经济形态的改造为主要内容。三是经济管理权由分散到集中与统一。四是管理方法由市场经济型向计划经济型转变。这些变化是连续发生的,经历了性质有别的两个阶段。

(一)1949—1952年为第一阶段

1949年5月20日,中国共产党领导的湖北省人民政府成立。它在经济管理方面的首要任务,是接管鄂东、江汉、鄂西北三个解放区及鄂豫、桐柏两个解放区内属于湖北省的各县,以及新解放的各县,使湖北省境内的经济管理达到新的统一。这种统一于1949年11月实现。1950年3月,政务院颁布《关于统一国家财经工作的决定》,湖北省政府从4月起,用了约半年的时间,贯彻这个决定,使分散的管理在实质上走向统一。

在实现全省经济管理统一的进程中,建立了新型的省级经济管理机构,其中有财政经济委员会、工商厅、交通厅、粮食厅、劳动局等。它们是在上述解放区已有的相关机构基础上组建的,与湖北省国民政府的机构无关。这是湖北近现代史上第三次新建经济管理机构,其中有些是崭新的机构,并发挥了重要作用。例如1950年设置的合作事业管理局,管理发展消费合作社(城市)、供销合作社(农村)、手工业生产合作社或组(城镇)、信用合作社(主要在农村)。消费合作社、供销合作社和信用合作社发展迅速,合作经济很快成为商品货币流通领域中的一支重要力量和国民经济中一种新的经济成分。

将国民政府所有的资产和敌产转变为人民政府所有,是将半殖民地半封建经济形态改造为新民主主义经济形态的决定性措旌之一。湖北省的接收工作前后费时9个月,至1950年初基本结束。接收和财产,加上原有的解放区公有经济,建立起湖北境内的国营经济。湖北省政府的另一个决定是土地改革。到1952年底,土地改革基本结束,消灭了封建土地所有制。与此同时,在城市里开展了民主改革,主要是铲除一些行业里的把头制、包工头制等封建残余势力。1949年5月至1952年底,湖北省政府还通过抑制通货膨胀、打击投机倒把、调整工商业、反对资本家“五毒”行为、全省私营金融业全行业公私合营等措施,确立了人民政府和国营经济对市场的领导地位,工人在私营企业中的地位也得到提高。

上述各项管理工作使湖北的国民经济结构发生了重大变化,半殖民地半封建经济形态转变为新民主主义经济形态,半殖民地半封建市场经济转变为新民主主义市场经济。

这个时期经济管理工作的方法是行政手段、法律手段与市场手段相结合。行政手段色彩重,是这个时期经济管理工作特色之一。在社会经济形态转变期间,这种情况是不可避免的。随着改革旧经济形态任务结束后,行政手段减弱,市场经济手段增强。这是一种新民主主义市场经济的管理模式。

(二)1953—1956年为第二阶段

在这4年里,经济管理发生了以下3个重大变化。1、从市场经济型转变为计划经济型。这是此4年间经济管理最突出的变化。1953—1956年,在将新民主主义经济形态改造为社会主义经济形态的同时,也将市场经济体制改造为计划经济体制。

在实行“一五”计划之初,由于存在五种经济成分,计划管理的方法分为两种:对国有企业实行直接的计划管理;对私营企业和个体经济实行间接的计划管理,使用的主要是价格机制,以及加工订货、统购统销等经济与行政的手段。故就全省经济而言,实行的是直接计划与间接计划相结合的计划制度。这是一种新民主主义市场经济基础加计划的管理模式。

2、统购统销使得经济管理下达到每个家庭。1953年开始实行的对粮、棉、油等主要农副产品统购统销,使得湖北省政府直接管到每个农户家庭主要生产物的产量、价格和消费,管到每个非农业家庭(包括城乡)基本生活必需品的消费量与价格。换言之,省政府分别管理了城乡每个家庭的主要生产和消费。这是经济管理体制的一大变革,统购统销成为计划管理体制的一个重要组成部分。

3、计划委员会成为经济管理机构的核心。在此期间,湖北省政府中经济管理机构变动甚大。1953年成立的计划局(1954年4月改称计划委员会)及其下属各级计划机构,它们的地位日渐重要。由于制定和实施国民经济计划成为湖北省政府经济管理的核心内容,因此各级计划委员会就成为各级经济管理机构中的核心。

四、计划经济型管理的两个重要特征(1957—1978)

从1956年底建立起单一公有制和计划经济管理体制,到1978年以后开始对它进行改革,历时22年。关于此期间内管理体制的特征,我另有专文论述,这里仅涉及其中的两个重要方面。

(一)全面的政企合一与管理面的加宽

在工商领域,这种改造使政府对私营工商户的管理变成对公私合营企业随后成为国有企业的管理,政企关系由异体变为合一(国有企业一开始便是政企合一)。由于这个原因,也因为改造过程中实行全行业公私合营和按照行业改组,于是政府对工商业的管理就由管理若干企业变为管理若干行业。与此相应,便产生了管理行业的省级政府机构。1956年,交通厅分为公路厅和内河航运管理局。1958年,工业厅分为机械工业厅、冶金工业厅、轻工业厅、化学工业厅。随着工业的发展,新的产业形成,便要产生新的管理机构(如电子工业厅)。于是工业专业管理机构越来越多,管理人员也越来越多。

在农业领域,这种改造使得政府由对个体农民私有经济的管理变为对公有制的农业生产合作社的管理。1958年,湖北省政府又将农业生产合作社变成“一大二公”的人民公社。人民公社与农业生产合作社最主要的区别在于它的“政社合一”。

1967—1970年,湖北省政府又将城镇的集体所有制手工业生产合作社“上升”为“大集体”企业,由城市的区、街道政府或镇政府直接管理。至此,无论城乡,无论部门与行业,所有的企业都归政府经营管理,它们成为政府机关的车问、农场或门市部,各企业和人民公社的负责人都有行政级别,都属于党政干部。政府管理经济的方法空前地直接和简单。这是1957—1978年经济管理体制的基本特征。在这种体制下,省委、省政府可以通过各级党政机构,以行政手段指挥省内一些经济组织。这就为省级领导人实现自己的意图提供了方便。

(二)在微观经济上从越管越细到无所不管

随着全面的政企合一,湖北省政府对经济的管理,不仅横向越来越宽,而且纵向越来越细。无论是生产还是生活,都是这样。

在生产方面,先说工业。省政府管理直属工交企业的计划、技术、设备、物资、劳动人事和财务(称为“六大管理”);审核它们的岗位责任制、考勤制、技术操作制、质量检验制、设备管理维修制、安全生产制、经济核算制(称为“七大制度”);向它们下达产品、品种、质量、原材料燃料动力消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用量等指标(称为“八大指标”)。从企业的人、财、物,到生产过程,到有关制度,无不由省政府管理。

再说农业。省政府不仅通过公粮和统购派购任务的层层分解与落实,规定每个生产队应生产什么产品和生产多少;还通过农业生产计划的层层分解与落实,通过布置生产,直接指挥生产队如何生产。每年到了三四月和八九月间,省政府一方面用层层发文件和层层开会传达的办法,一方面由负责农业的副省长或省委副书记,发表安排春播或秋播的广播讲话,布置各类地区(如中部平原地区、西部山区,等等)某日至某日下棉种、稻种或麦种,某日至某日插秧,如此等等。省级政府对农业生产管理之深入与细致,至此达到了颠峰。

在人民生活方面,省政府通过向非农业居民计划供应粮、油、布、煤、肉、鱼、豆制品等食品和火柴、草纸等轻工业品,以至过节时的酒、花生、糍粑等等,对农业居民计划供应布、火柴、肥皂等轻工业消费品,来管理每家每人的消费。这种情况,在指令经济史上都难以找到先例。

计划经济下全社会的资源都由政府的计划支配,这种计划是指令性的。计划经济是一种最严密的指令经济。计划经济管理体制是一种与1842年前指令经济有所不同的新型指令性经济管理体制。

1957—1978年期间,湖北省政府在经济管理工作中付出了艰苦的努力,但效果却不佳:22年经济基本停滞。这是由于管理体制选择不当的后果。

五、由计划经济型向市场经济型演变的起步(1979—1984)

从1979年起,经济管理以改革为中心,发生了一次根本性的变化。到1984年,只是这次变化的起步阶段。下面仅叙述其中代表历史趋势的两个方面。

(一)“放权让利”与“市场导向”

1979—1984年,湖北省在贯彻中共十一届三中全会精神的过程中,经济管理工作转向以改革和发展为主要任务,并以改革促发展。经济体制改革以农村为重点,城市则先后在武汉市和沙市开展经济体制综合改革试点工作。为了调动地方的积极性,中央采取了许多扩大省政府经济管理权限、向省政府和企业让利的措施。如国务院批准武汉市计划单列,在计划管理上赋予省一级管理权限。同时,湖北省政府也对地、市、县和省管企业赋予较多的管理权。

1979年4月,中共中央工作会议明确提出改革的方针是“以计划经济为主,同时充分重视市场调节的辅助作用”。①此后,湖北省政府逐步转变经济管理的指导思想。这首先表现在经济管理手段上,开始注意按照经济规律,首先是价值规律做经济工作,如运用经济手段管理经济,重视市场调节作用,缩小指令性计划,扩大指导性计划和市场调节,改变了过去单纯靠自上而下的控制人、财、物的行政管理办法。

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①《新时期经济体制改革重要文献选编》(上),中央文献出版社l988年版,第18页。

在农业生产方面,到1984年,取消了全部指令性计划,对粮食、棉花等13种主要农副产品产量仅下达指导性计划指标。在农副产品销售方面,在提高政府收购价格的同时,还放宽政策,允许农民多渠道经营农副产品。在基层,则逐步推行了家庭联产承包责任制,农民在完成国家征购任务的前提下,自行安排生产和消费。

在工业方面,1979年省管的177种工业产品生产计划,全部是指令性的。到1984年,指令性的减少到44种,其余的134种改为指导性计划和市场调节。

在基本建设方面,则实行拨款管理和自筹资金管理并行的办法。在商业方面,大量减少指令性收购和调拨的商品,大部分商品实行指导性计划和市场调节。改过去的单一计划价格制度为国家定价、国家规定浮动范围内的企业定价和集市贸易定价多种价格制度。在财政方面,1980年国务院规定湖北等15个省实行“划分收支,分级包干”制度,改过去“一年一定”为“五年不变”,改“总额分成”为“分类分成”。这就突破了统收统支、收支脱节的局面,湖北省的财权因此扩大。湖北省政府又将部分财权下放给地、市、县,实行“分灶吃饭”。这促使各县为了增加财政收入,大力发展中小型企业。

总之,1979年开始的经济管理体制改革,是从发挥市场调节作用起步的,改革的推进与发挥市场调节作用同步。这是一种市场导向的改革。

(二)政企分离与综合管理的加强

政企分离首先在农村和农业中推行,这就是撤消“政社合一”的人民公社,重新建立乡政府。这项工作在1983年完成。农村和农业中政企分离工作是成功的,关键在于那里是集体所有制和实行了家庭联产承包责任制。在综合管理和工业管理方面,政企分离只迈出了第一步。其具体措施为:(1)成立和加强综合管理的机构。湖北省政府于1978年恢复统计局和物价局,成立了计量局;1979年成立标准局和计划生育办公室;1982年成立经济体制改革办公室;1983年实行机构改革,省政府所属综合经济管理部门,除上述委局外,还设置了工商行政管理局、劳动人事厅、物资局,至此,经济综合管理部门基本齐全。(2)将纺织工业局、电子工业局、冶金工业局、医药管理局等专业管理局改组为经济组织,即将“局”改称“总公司”。

1979—1984年,湖北经济迈出了从计划经济向市场经济转轨的第一步,同时获得了1957—1978年问未曾有过的经济效益。特别是农业生产和农民生活水平提高的速度,是1953年以来未曾有过的。新的管理体制雏形显示出它不可阻挡的生命力与光明前程。

六、两条轨迹:否定之否定

在本文叙述的时限内,湖北省政府经济管理的演变中,有两条轨迹值得注意。

(一)经济管理体制性质演变的轨迹

经济管理体制性质有过三次变化。第一次是在1842年中国被迫向西方国家开放,特别是1860年汉口成为通商口岸之后,湖北经济发生数千年来未有的巨变:由以手工劳动和小生产为特征的传统经济向以机器大生产为特征的现代经济转化;由地主经济向雇主经济转化;由权自我操的独立自主经济向外国人享有特权的依附性质经济转化;由自然经济向商品经济转化;由指令经济向市场经济转化。湖北省政府经济管理体制也随着上述变化,由指令经济型向市场经济型过渡,经济管理的中心从财政转向市场,管理的重点对象从农业逐步地向工商业转移。到20世纪30年代,已经基本建立起市场经济管理体制的雏型。

第二次是在1949年5月湖北省人民政府成立之后。从l949年到l952年,市场经济管理覆盖大部分国民经济,而计划管理的对象主要是国营经济。l953年开始实行“一五”计划,计划管理的对象逐步扩大到整个国民经济,但是在1956年底社会主义改造基本完成前,对公有制经济和私有制经济则分别采取指令性计划和指导性计划管理。1957年以后,政府对国民经济的各个方面都实行指令型计划管理,市场经济体制彻底转变为计划经济体制。如前所述,就指令经济型管理言,这是向1842年前的回归。但此时的指令经济的基础、性质和规模,均与1842年以前根本不同。这是一次否定之否定。

第三次是在1979年实行市场导向的经济体制改革之后,计划管理的领域逐步缩小,市场调节的范围逐步扩大,计划经济逐步向市场经济转轨。这个过程至今仍在继续,并已经形成市场经济型管理的基本框架。市场又成为经济管理的中心。就市场经济型管理而言,这是向1949年前的回归。但此时市场经济的基础、性质和规模,均与1949年以前根本不同。这又是一次否定之否定。

1842年以来湖北省经济管理的演变历程,从体制的性质看,是一个由指令经济型到市场经济型的现代化过程,其中经历了较大的曲折。这主要表现在市场经济型管理发展过程中,除1949年以前受到帝国主义、封建主义和官僚资本主义的阻碍外,在1949年后还出现了20多年的断裂。这种断裂,是以同时期经济发展基本徘徊为代价,并为后一个时期留下了艰巨的改革任务。这个曲折(市场经济型——计划经济型——市场经济型)是中国经济史中“之”字形路径之一——中型“之”字形路径表现的一个侧面。①

(二)省政府经济管理权限演变的轨迹

湖北省政府经济管理权限由政体决定。在本文的时限里,国体变化很大,政体却都属于中央集权制。中央政府掌握着经济管理的决策权。相对于中央政府而言,包括省政府在内的地方权力有限。在这种基本格局下,中央政府与省政府经济管理权的分配,各个时期不同。

在本文所述时限的起点,即1842年前后,中央政府高度集中经济管理权力,湖北省政府“奉旨”照办而已。1852年以后,在清廷与太平天国、捻军交战的过程中,湖广总督及湖北巡抚带兵打仗,筹饷孔急,往往就地便宜行事,权力逐步扩张。战后,特别是张之洞任湖广总督的十七八年间(后期且兼任湖北巡抚),由于他为中央政府所倚重,且在经济现代化上想有所作为,经济管理权力大增,湖北省在经济管理方面也产生过一些为全国先的措施。

民国政府时期,各地军阀割据,湖北地处要冲,经常为势力大的军阀所据,在经济管理上便自行其是。南京国民政府成立后,中央政府虽通过财政体制改革,集中了关税、盐税和统税收入,湖北省政府则有田赋等项收入,财权及其他管理权有所扩大,这在李宗仁、陈诚等人主政湖北时尤为显著。近代时期的总体趋势是,经济管理权从中央政府向省级政府下移,其主要原因是出自地方官员扩权的主动和中央政府力量的孱弱。这种趋势符合市场经济发展的要求。

1949年以后,中央与省政府的权限划分是由中央决定的。1949—1952年的大区管理体制,属于分权型。1953年以后,为实行计划经济,中央强调统一,逐步集权。随后陷入不断集权与分权的周期性变动之中,其中平均6年变化一次,这就是常说的“一统就死,一死就放,一放就乱,一乱又统”。

1979年开始的市场导向型经济体制改革,是从放权开始的。自那时以来的20多年中,虽然也有收权与集中的年份,但总体趋势是放权。

____________________________

①关于中国经济史中大、中、小3种“之”字形路径,请参见拙撰《中国近现代经济史·导言》,河南人民出版社2003年版,第23—24页。

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