PPP模式:新型城镇化融资的新出路

新型城镇化面临债务激增和大量资金缺口的矛盾。运用PPP模式，可以提高民营资本效率、民营资本投入的积极性和公益项目服务质量，加快新型城镇化进程。

什么是PPP模式？

PPP（公私合作伙伴关系）模式是Public―Private―Partnership的缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利结果的一种项目融资形式。从发展态势及项目特点分析，“特许经营”、“政府购买服务”、“通过合同、委托等方式向社会购买”等，都属于PPP可能参与的范围。PPP模式具有很多优点。

优点一：提高民营资本效率，降低投资风险

政府公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式要求民营企业参与到基础设施和公用事业项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能激励民营企业在投资建设中采用更有效率的管理方法与技术，并实现对项目建设与运行的有效控制，达到缩短项目建设周期、降低项目运作成本和资产负债率的目标，从而降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。

优点二：提高民营资本投入的积极性

私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施和公用事业项目很难吸引民营资本的投入。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、建设项目优先开发权等，从而提高民营资本投资基础设施和公用事业项目的积极性。

优点三：提高公益项目服务质量

政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

PPP模式如何推进新型城镇化？

我国新型城镇化战略是一项投入巨大的民生工程，尤其在保障性住房、环境治理、教育、医疗、养老等民生领域存在着大量的资金瓶颈。2013年年底国家审计署公布的审计结果显示，截至2013年6月底，中国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。据估计，到2020年我国城镇化建设带来的投资需求约为42万亿元，各地政府面临债务激增和城镇化大量资金缺口的矛盾。

PPP模式能够解决新型城镇化建设资金与风险问题

弥补公共资金不足，缓解财政压力。新型城镇化中基础设施和公用事业项目前期投入资金需求量大，引入私人资本参加项目建设，能够有效缓解政府财政压力，同时在项目建设中期私人资本在筹集资金方面拥有更大的灵活性，能够为项目提供更多融资渠道。同时，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，可以提高地方政府债务的透明度。

有效控制公共部门风险。基础设施和公用事业项目的风险来自于项目立项、融资到建设运营的全过程。运用PPP融资模式，由政府承担政策、规划等因素引起的风险，而其他风险则倾向于由私人部门承担，使得政府和私人部门同时有效地规避部分风险。

提高项目建设效率，优化资源配置。私人部门由于追求利润最大化，往往在技术与管理创新中具有更大的激励，引入社会资本参与建设比政府部门单独进行建设更加具有效率。因此，PPP融资模式将资金、技术与管理方式同时引入项目建设，在新型城镇化中基础设施和公用事业项目融资中有着广泛的应用前景。

PPP模式相比BT模式更完善

此前，地方政府在基础设施建设中资金不足时，主要的解决方式是与融资平台签订BT（建设―移交）协议。BT模式因政府与债务的关系不明晰而备受争议，地方投融资平台会快速形成大量的地方政府债务，因此新型城镇化亟须寻找新的基础设施和公用事业项目融资运营模式。与BT相比，在PPP模式中政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

PPP模式能够适宜新型城镇化中的大量领域

从发达国家的实践经验来看，PPP项目一般具有规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”等特点，如城镇化中地铁、高速公路、水务、机场、医院、学校、污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等，都比较适合采用PPP方式。党的十八届三中全会强调政府要减少对资源的直接配置，政府逐步退出的一些垄断行业也比较适合PPP模式。

如何在新型城镇化建设过程中推广PPP模式？

加强机构建设

一个PPP项目往往复杂耗时，且市场也会随着政治、经济情况的变化而变化。因此，建议由政府设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作，并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有具有专业知识的技术咨询机构（如交通、污水处理等），满足PPP模式在各行业的应用需求，并肩负在PPP项目招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段的监管职责。同时，加强该管理部门与政府基础设施建设主管部门、其他相关部门以及行业主管部门之间的良好沟通和协调。

健全相关法律

清晰、完整和一致性的政策与法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。推广PPP模式需要健全相关的法律法规制度，在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。依据法律法规对项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段进行有效约束。进一步简化审批，合并内容相关和相近的法规，清理相互冲突的法规，并采取有效措施保证政策法规的执行。

科学储备项目

明确由PPP项目的管理部门负责PPP项目的开发与储备，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定是否采用PPP模式。建立一套执行PPP项目的标准程序，加强项目的可行性研究和项目评估，包括对项目经济状况、市政投资效益指标（PSC）等进行科学测算，来指导地方基础设施项目的实施。财政部门负责对PPP项目可能给政府带来财政风险进行评估，防范项目的财政风险。

规范项目管理

建立由发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等组成的风险共担机制。充分发挥项目公司（SPV）和融资平台的作用。制定合理定价机制，完善项目参与各方的利益分配机制。制定规范化、标准化的PPP操作流程并对项目的运作提供技术指导和相关政策支持。培育专业化的中介机构提供专业服务。

培养专业人才

加强相关人员的培训，并加大相关专业人才和管理技术的引进力度，采取相关业务知识培训、实际案例考察等手段，培养一批既有理论又有实践经验的复合型人才，全面掌握PPP项目涉及的金融、法律、会计等多个领域的专业技术。

（作者单位：四川省经济信息中心）

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