我国矿业权法律体系重构

【摘要】我国目前对矿产资源所有权和矿业权制度的规定分散在各个层次的法律文件中,其在体系结构、制度内容和制度衔接及制度执行的有效性方面均存在诸多问题。因此,需要通盘考虑配套法规的修改和构建,在《矿产资源法》中增加矿业权制度的基本内容,并制定《矿业权管理办法》。

【关键词】矿业权 法律体系 矿产资源法

国家基于矿产资源所有权人的权利和地位,将享有的矿产资源所有权这一民事权利中的部分权能,即占有、使用、收益的权利通过收取一定的对价,即矿产资源有偿使用,让渡给非资源所有人,以使矿产资源的国家所有权这个自物权得以实现经济意义上的运作,实现有限资源的最优利用,于法律上创设了他物权――矿业权制度。

矿业权是探矿权和采矿权的统称

我国矿业权制度建设大致分为以下几个阶段:

矿业权作为财产权的初次建立(1986年至1996年)。1986年颁布的《民法通则》首次规定了采矿权的财产权制度,明确了采矿权的财产权属性,但没有明确探矿权的财产权属性。1986年颁布的《矿产资源法》建立了探矿权、采矿权制度,但当时的法律既没有对探矿权和采矿权下定义,也没有对探矿权和采矿权的法律性质作出明确规定,却规定禁止采矿权流转(对探矿权流转没提及)。1994年颁布的《矿产资源法实施细则》同样没有规定探矿权和采矿权的法律属性,但在第六条中规定了探矿权和采矿权的定义。这个阶段矿业权的法律属性基本处于一种暧昧和尴尬状态,并不是一种真正意义上的财产权。这表现在:一方面,现有《民法通则》规定了采矿权的财产权属性,《实施细则》规定了矿业权的一些民事权利,体现了一定意义上的财产权属性;另一方面,法律却未对其法律属性作出任何明确规定,并且禁止其流转。

矿业权作为用益物权的逐步形成(1996至2007年)。1996年修订后的《矿产资源法》规定了探矿权采矿权依法有偿取得并可有限制地流转。这使矿业权的财产权性质获得了一定程度的体现,但法律同样没有对矿业权的法律属性进行明确规定,并且在同一条款中还出现了与财产权属性不同调的所谓“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定。1998年国务院颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》(三个配套办法)对探矿权和采矿权的设立、变更、转让和消灭进行了规定,将法律中确立的矿业权制度落到了实处。但直到2007年《物权法》的颁布实施,矿业权的法律属性才得以明确规定。可见,这个阶段尽管在法律法规层次并没有对矿业权的法律属性作出明确规定,但整个法律框架内的矿业权的物权特征已很明显,矿业权是派生于国家矿产资源所有权的他物权的主流观点逐渐得到认同,只是对将其定义为准物权、用益物权还是特许物权存在不同的观点而已。

矿业权定性为用益物权在法律中得以明确规定(2007年至今)。2007年颁布实施的《物权法》第一次以民事基本法的形式肯定了矿业权的物权地位,将探矿权、采矿权规定在“用益物权”编中。显然,《物权法》是将矿业权确立为用益物权。从此,以前所有围绕矿业权法律属性的争议不再存在。

我国现行矿产资源所有权和矿业权制度体系评价

我国现行的矿产资源所有权和矿业权制度主要散见在四部法律――《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《矿产资源法》,三部法规――国务院240号、241号、242号令,三部国土资源部文件――国土资发309号、197号、12号文中。现行法律框架对矿产资源所有权性质与归属、矿产资源所有权收益、矿业权属性、矿业权人的权利义务,以及矿业权设立(出让)、变更、转让到终止的申请、审批及登记、矿业权保护等都有规定。但是,现行的矿产资源所有权和矿业权法律制度体系建设并不完善,主要体现在以下几个方面:

体系结构不合理。现行的矿业权用益物权制度主要分布在行政法规和规范性文件当中,而作为调整矿产资源经济法律关系的主体法――《矿产资源法》,对矿业权基本制度的规定严重缺失,就连矿业权的法律属性都没有规定,仅仅规定了矿业权有条件转让的几种情形,不符合物权法定的基本原则,由于规范性文件效力层级低而导致制度可执行性较差。

制度内容有缺失。第一,缺失矿业权登记的法律效力的规定。第二,缺少对矿业权变更、延续登记的流程和条件的规定。第三,缺失对矿业权保护的规定。现行法律框架下,探矿权采矿权作为物权的表征是勘查许可证和开采许可证,即“以证载权”,也就是说,财产权和作业许可证“权证合一”,当矿业权人因为违规违法被吊销勘查许可证、开采许可证时,就不可避免出现 “吊销勘查、采矿许可证等于没收其财产权”的法律后果。此外,还缺少国家因公共利益需要可以依照法定程序征收矿业权并给予矿业权人合理补偿的规定,由此出现行政权侵犯财产权的行为在现实中时有发生,并引发矿业权人的掠夺性开采行为。第四,缺失对矿业权受到侵害的损害赔偿民事责任规定。当矿业权人合法权益受到损害时,得不到相应的赔偿。

制度之间的衔接有问题。第一,作为特别法的《矿产资源法》与《物权法》不够衔接,《物权法》明确了矿业权的用益物权属性,矿业权就应具有较好的可流转权能,而现行矿法对矿业权的转让做了过多的限制。第二,上位法与下位法、同等级部门文件衔接得不好。如国土资源部的《矿业权出让转让管理暂行规定》在其上位法还在对矿业权作限制流转的规定时,就擅自扩大矿业权转让的内涵和外延,不仅存在上下位法不衔接,还涉嫌违反《立法法》中的有关规定。第三,对矿业权的相邻权和地役权的规定出现前法与后法、上位法与下位法不衔接。如矿业权人在其作业区及相邻区区域架设供电、供水、通讯管线及在相邻区域通行等属于矿业权的相邻关系法律制度,1996年修改后的矿产资源法及与其配套的行政法规并没对此做出任何规定,制度链条脱节。实践中,矿业权人的通水、通电、通行等权利常常得不到法律保障。

制度的有效性、可操作性与合法性存在诸多问题。第一,排他性和可流转性是有效率的产权的两个基本特征,现行法律和法规中对矿业权转让限制性规定违背用益物权的基本特征,阻碍了我国矿业权市场的发展。第二,现有的探矿权优先取得采矿权制度对探矿权的保护不具有肯定性,影响了探矿权人的投入和权利预期,并没有对探矿权人的权益起到有效的保障作用。第三,现行法律框架对矿业权的转让没有给出明确的法律定义,不仅存在法规与部门文件的不统一,还存在一定的法理和逻辑问题。第四,现行的矿业权登记制度存在诸多问题。第五,现有法规对矿业权转让合同的生效规定不利于平等交易的保护。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定,探矿权、采矿权转让合同自批准之日生效。此规定混淆了债权的效力与物权的效力,有悖法理,容易导致矿业权转让一方规避违约责任。

完善我国矿产资源所有权和矿业权法律体系的建议

如上所述,现行法律框架内的矿产资源所有权和矿业权制度主要分散在各个层次的法律文件中,无论是体系结构、制度内容和制度衔接,还是制度执行的有效性,均存在诸多问题,已明显不适应市场经济体制改革的需要。目前,重要的是配合《矿产资源法》的修改,通盘考虑配套法规的修改和构建,对此建议如下:

在《矿产资源法》中增加矿业权制度的基本内容。一、确立矿业权的法律性质和地位。要在《矿产资源法》中确立矿业权的法律性质和地位,明确矿业权适用物权法原则。二、明确规定矿业权的设立、变更、转让和终止登记的法律效力和登记机关。建议按照《物权法》的登记效力原则,规定矿业权登记采用登记生效立法模式。三、修改现行《矿产资源法》关于矿业权转让的规定,从正面肯定矿业权转让的形式及转让基本条件,并删除禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利的表述。四、确立矿业权的抵押制度,按照《物权法》对不动产抵押登记的效力原则,规定矿业权抵押采用登记生效,即矿业权抵押权自登记时设立。五、修改现行的探矿权优先权制度,将现行的探矿权优先权制度改为探矿权人在探明可供开采的矿床后,有权依照法定条件申请取得勘查作业区内该矿种的采矿权。六、增加矿业权期限、延续、变更、保留、注销、征收、权属争议、排他性、权益保护、矿业权相邻关系、民事责任等方面的原则性规定。

制定《矿业权管理办法》。矿产资源产权管理制度是矿产资源法律体系的核心制度。矿业权管理制度体系应该是一个以财产权制度为基本制度框架的制度体系。现行法律框架内的矿业权管理制度过于分散,层次不明,行政权和财产权边界不清。三个配套办法对《矿产资源法》中有关矿产资源所有权和矿业权的基本法律制度和法律原则作了细化、阐释和补充,增强了法律的可操作性,但主要是从矿政管理的角度来规范的,物权规则相对欠缺,例如其中有不少涉及监督检查和行政处罚的内容。而现行的有关矿业权制度的三个规范性文件因为法律位阶低、制度不周延而难以担当规范矿业权管理制度的重任。因此,研究认为有必要将现行的“三个办法”和“三个文件”中的相关内容整合成一部行政法规,即《矿业权管理办法》。《矿业权管理办法》应对矿业权的权利内容,矿业权的出让方式、转让形式、转让条件及合同要件,争议解决方式、有偿取得对价、征收补偿、矿业权保护、探矿权转采矿权、矿业权登记、矿业权评估,矿业权的期限、延续、保留、变更及注销、审批管辖、民事责任等内容进行具体规定。围绕矿业权的设立、行使、变更、转让和终止这一权利义务主线,规定各环节的权利义务关系、操作方法和程序。(作者单位:中国国土资源经济研究院)