如何治理银行业市场乱象

当前，我国银行业市场乱象丛生，传统业务中违规问题屡查屡犯，新型业务中监管套利层出不穷，宏观层面表现为银行业“脱实向虚”。金融是现代经济的核心。金融活，经济活；金融稳，经济稳。因此，治理银行业市场乱象，坚决打击违法行为，以维护我国经济金融安全势在必行。

治理乱象的基本内涵和核心要义

近期，银监会决定全面开展银行业市场乱象整治和“三违反”（违法、违规、违章行为）、“三套利”（监管套利、空转套利、关联套利）、“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费）等系列专项治理工作。这一系列工作，归纳起来，可以总结为“一个中心、两个坚决、三个主动”，即以回归服务实体本源、防范银行业风险为中心；坚决打击违法、违规及套利行为，坚决弥补银行业规章制度短板；主动自查违法违规问题，主动精简业务流程和链条，主动避免各类套利行为。

基本内涵

股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法和涉及非法金融活动等方面“十大乱象”，以及“三违反”“三套利”和“四不当”等行为，全面概括了当前银行业市场和银行业金融机构经营管理中的典型问题。治理银行业市场乱象的基本内涵，就是以回归本源、服务实体、防范风险为目标，坚持“去尘”“除脏”“治乱”齐头并进，“抓猫”“打虎”“除鳄”同步发力，摸清乱象底数，还原风险本貌，整改建制，正本清源，净化环境，让银行业重新回归到服务实体经济的正常发展轨道上来。这里，“尘”“脏”“乱”是指各种违法、违规及套利行为；“猫”是指钻法律、法规和内部规章“空子”的不法银行业金融机构和从业人员；“虎”是指掌握实权并利用职权、权钱交易的腐败分子；“鳄”是指利用所控的资本，兴风作浪、侵吞财富，扰乱金融市场的不法金融大佬。随着去杠杆、去泡沫和监管力度加大，此前隐藏很深的套利、杠杆和不法行为都将暴露，银行业违规、违约和被骗事件将频频曝光，一些“实力雄厚”的企业也会发生资金链断裂。一夜之间，水落石出，谁在“裸泳”必将现形。

“三违反”核心要义

目前，无论是银行业机构内部制度，还是外部监管规制，均存在一些漏洞和短板。“牛栏关猫”现象表明制度存在缺陷，有章不循、违规操作问题屡查屡犯、前清后犯，反映出制度执行不严。“三违反”专项治理，核心是全面排查银行业在执行金融法律、监管规则、内部规章方面的遵守情况，找出制度漏洞，坚持问题导向、急用先行、协调配套原则强化监管制度建设，加强风险源头遏制，促使银行业机构进一步深化合规文化建设，筑牢依法、依规、依章经营的制度基础和机制保障，消除风险管控盲区，确保“不越监管底线、不踩规章红线、不碰违法违规高压线”。

“三套利”核心要义

从市场情况看，同业、投资、理财业务等跨市场、跨行业交叉性金融产品很大程度存在杠杆高、嵌套多、链条长、套利多等问题，致使同业业务“变性”、理财业务“整容”、非标业务“暗奔”。“三套利”专项治理，核心是按照“资金来源于谁，谁就要承担管理责任，出了风险就要追究谁的责任，相应的监管机构也要承监管责任”的原则，全面检查是否存在各种套利手段，对银行假出表、调节监管指标、信贷与票据业务中的绕道监管、理财与同业的空转等问题进行全面整治。要求银行业机构管好自己的员工、自己的业务和自己的资金，切实承担起风险管控的主体责任，建立银行体系与资本市场、债券市场、保险市场、外汇市场之间的防火墙。

“四不当”核心要义

“四不当”是对当前银行业机构创新业务未能回归实体本源、市场交易不审慎不合规、考核激励机制不科学、收费行为不规范等扰乱市场秩序现象的高度概括。其中，“不当激励”是“不当创新”“不当交易”“不当收费”的根本原因。“四不当”专项治理工作，核心是完善创新业务的治理机制、管理制度与流程，整治同业、理财、信托等投资业务，建立科学、合理的考评管理体系，规范收费项目和收费行为，不断强化内部管理和风险控制，牢牢守住不发生系统性风险底线。

治理乱象的必要性和重要性

治理银行业市场乱象，不仅是积极贯彻党中央、国务院决策部署，规范业务行为、树立监管形象的应有之举，更是复杂经济金融形势下，银行业回归本源、固本强基、防范风险和稳中求进而自发表达的内在需求。

治理乱象是引导金融业回归本源的需要。2016年，我国金融业增加值占GDP比重高达8.3%，已超过传统金融强国美国，出现偏高态势；全国国有企业净利润2.32万亿元，而同期金融业的净利润却高达2.03万亿元，金融业仍然是十分赚钱的行业。这些数据表明，我国金融“脱实向虚”和过度金融化已是不争的事实。部分银行业机构打着创新的旗号，热衷表外循环、资金空转、产品嵌套，在金融体系甚至在金融集团内部自我循环、自我买卖、吹大泡沫、“自娱自乐”。这些自我服务型金融创新，不仅在微观层面上加大银行业经营风险，不利于合规文化建设，更在宏观层面上累积系统性金融风险、加大金融杠杆与增加社会融资成本，导致金融与实体经济失衡。百业兴则金融强，金融的根基是实体经济。治理银行业市场乱象，就是要督促银行业机构立足金融服务实体经济的本质要求，资金回归实体、经营回归主业、管理回归主责，解决虚拟经济“充血”和实体经济“贫血”并存的问题，使资金真正投向实体经济，提高金融服务实体经济的能力和水平。

治理乱象是严防风险、坚守底线的需要。当前，我国经济发展进入新常态，银行业发展面临增长速度回调、风险集中暴露、发展泡沫消化、业务回归本源等压力和挑战。与此同时，实体经济运行中的各种矛盾和压力持续向银行业传导，不良资产、债券违约、“影子银行”、互联网金融等风险进一步累积，金融违法违规和腐败行为时有发生。我国金融业的“大考”远未结束。治理银行业市场乱象是认真贯彻落实中央经济工作会议精神的重要体现，是把防控金融风险放到更加重要位置的重要举措，是化解金融风险的重要抓手。各银行业机构和各级银行业监管部门应增强时间窗口意识，与风险赛跑，敢于揭盖和亮剑，切实下决心处置一批重点风险，消除一批风险隐患，问责一批机构和人员，凝心聚力、直击积弊、扶正祛邪，下好“先手棋”、抢占“制高点”、打好“攻坚战”，严守不发生系统性风险底线。

治理乱象是主动配合金融去杠杆的需要。有金融就有杠杆，但金融杠杆的高低，应与经济增速、资本充足和监管要求相适应，否则将产生“金融泡沫”。金融去杠杆，去的是无资本支撑、脱离监管的杠杆。近两年，宽松的货币环境为金融加杠杆提供了市场基础，银行业机构在资产负债结构调整上呈现新特点，即负债端依赖快速扩张的同业负债，资产端则借助表外理财尤其是同业理财直接或间接投资债券、非标、权益等多元化资产，致使银行业机构“扩表”加杠杆较为突出。治理银行业市场乱象，就是要将银行业机构资产扩张的多元形式纳入监管框架，直面沉疴和潜规则，强化充足资本支撑，倒逼银行业远离资金套利和监管套利，降低交易成本和操作风险，实现底层资产的透明化、通道融资的阳光化和资产投向的合规化。

治理乱象是弥补银行业制度短板的需要。近年来，随着金融市场发展，银行业务结构和风险表象出现了新形式、新变化、新挑战。如将传统金融产品“香肠式”拉长，发放贷款后一部分转为存款作为全额保证，并开出等额承兑汇票；将资管产品“套娃式”叠加，无法识别底层资产。此外，跨市场、跨行业交叉套利等问题，均反映出当前银行业机构内部规章和监管制度的“笼子”不同程度存在编而不密、扎而不紧、“牛栏关猫”等现象。治理银行业市场乱象是努力参与、全力配合监管协调机制建设，健全系统性风险监测预警和防控机制的积极回应；是健全银行业内部管理制度、完善监管实施细则，补齐监管制度短板的精准施策，以筑牢银行从业人员不敢违规的惩处威慑、不能违规的制度约束、不想违规的道德防线。

推进治理乱象的组织实施和质量控制

各银行业机构和各级银行业监管部门要加强领导、统筹安排、落实责任，以回归本源、服务实体经济、防范风险为目标，以法律法规为准绳，排查整治本单位、本机构、本地区存在的突出问题。

有序开展自我排查。各银行业机构要认真对照治理工作要求，积极组织实施排查，严格开展全系统自查及“上对下”抽查。排查要确保体制、机制、系统、流程、人员及业务的全覆盖，重点关注二级及以下分支机构及其负责人，强化薄弱环节、案件多发领域的排查，客观、真实、完整反映自身存在的风险和问题。若存应查未查、应发现未发现的问题，必须从严从重处理。各级银行业监管部门可通过审核银行业金融机构自查方案、非现场调阅资料、问询、约谈、听取汇报等综合督导方式了解机构自查工作开展情况，督促机构认真落实自查工作要求。各级银行业监管部门要对照要求组织实施对自身监管工作的全面排查，弥补监管短板，提高监管质效。

严密实施监管检查。一是统筹组织检查。市场乱象整治和系列专项治理工作任务量大、涉及面广，且内容上有交叉，对象上有重合，实质上有共性。可统筹检查项目、内容、人员和经费，统一检查组织、方案、培训、进点、定性和处罚，将“三违反”“三套利”“四不当”等项目整合在一个检查组内并行开展。检查要突出重点，坚持问题导向、风险导向、结果导向，瞄准银行业“十大市场乱象”，紧盯关键制度、关键岗位和关键人员，加强薄弱环节、案件多发领域风险排查，突出同业、投资、理财等跨市场、跨行业交叉性金融业务的检查，注重揭示不当创新、不当交易、不当激励、不当收费方面的违规问题。要精心抽调业务骨干组成检查组，强化检查人员积极配合协作，并保持检查人员应有的独立性。凡存在影响或者可能影响依法公正履行职责情况的，应实行回避，不得参加相关事项的讨论、审核和决定，不得以任何方式对相关事项施加影响。

二是严控检查环节。做好查前准备，包括细化实施方案、做好查前培训、了解被查机构等方面，确保检查组成员熟知检查方案、检查依据、被查机构，明确分工安排，做好现场检查的思想准备和业务准备。做强查中沟通，加强与被检查机构的沟通，增强被查机构的配合度。加强检查小组间沟通和各检查组的联动，提醒需关注的情况，借鉴检查经验和成果，快速找准检查的切入点和突破口，相互验证检查发现的问题。做实查后定性，扎实做好检查事实确认书、检查事实与评价等问题认定工作，做到事实清楚、证据齐全、依据充分、定性准确。

三是注重核查“ 三流” 。“ 信息流”，如被查机构非现场监管信息、自查报告中反映的信息等，多种渠道收集被查机构相关信息，并对信息流进行甄别和分析，就有关情况进行针对性验证。“资金流”，紧密追踪资金来源和资金流向，努力揭示出银行业资金的风险状况，追要资金流向和可疑线索，注重开展延伸调查。“物流”，主要包括凭证、合同、协议等，通过对档案系统的查阅和解读，剖析被查机构业务操作的合规状况，对其内控制度及执行力情况进行评估。

四是强化EAST系统应用。组织人员运用EAST系统进行检查对象的数据分析与疑点筛选，使监管检查有的放矢，让违法违规问题无处遁形。

全面揭示乱象问题。一是准确界定事实。要按照“实质重于形式”的原则，在乱象识别、评估、定性和确认上去伪存真，透过现象看本质。二是完整揭示问题。要避免问题揭示“碎片化”，不能“只见树木不见森林”，要关注“点”，抓住“ 线” ， 把握“ 面” ， “ 顺藤摸瓜”，把各种乱象和问题充分、完整地反映出怼H是规范收集证据。检查人员应当全面、客观、公正地收集有关机构和人员违法违规行为的证据材料，包括物证、证人证言、现场笔录等。收集的证据应当与违法违规事实具有关联性，能够真实、客观反映其违法违规事实，收集证据行为符合法定程序。对确需实施行政处罚的违法违规事项，各级银行业监管部门应当抓紧予以行政处罚立案，并按照行政处罚证据的采信标准及要求做好调查取证工作。

切实加强问题整改。各银行业金融机构和各级监管部门要对自查、检查发现的问题分类列出清单，建立问题台账，按照严守整改标准、严格整改方式、严促整改成果的原则，明确时限，责任到人，逐一落实整改。同时要做到举一反三，从完善机制的源头上强化整改，杜绝同质同类问题的再发生。监管部门要加大对问题的整改跟踪力度，督促银行业机构整改落实到位。

挥治理乱象的作用和效果

金融是国民经济的血脉， 要强化银行业机构内部控制，保持监管高压态势，要敢于亮剑、敢于碰硬，勇于“揭盖子”“打板子”，坚决治理金融市场乱象。要加大问责力度，强化机构问责、监管问责和对监管者问责，坚定维护市场秩序，促进银行业安全运行。

加强内部问责，加大机构自我纠偏压力。各银行业机构要按照标准“一根线”、问题“一本账”、处理“一条龙”的原则，提高内部问责的严肃性和公平性。对于排查工作中发现的问题以及存在自查工作不落实、屡查屡犯不收手、整改问责不到位、监管检查不配合等情况，各银行业机构和各级监管部门要依法依规，严格落实问责要求。对于造成风险的，要坚持“一险三问”，严格惩处业务发起人、业务审批人和机构负责人；对于损害消费者利益的，要坚持“一损三问”，严肃问责销售人、核准人和机构负责人；对于发生案件的，要坚持“一案三问”，坚决问责经办人、相关知情人和机构负责人。要一次性问责到位，切实发挥查错纠偏作用。

加大惩处力度，增强银行监管震慑作用。各级监管部门要落实“穿透原则”，坚持“过罚相当”，坚决打击违法违规行为，杜绝银行业机构从违法违规行为中获利。坚持“上追两级”“双线问责”，情节严重的，坚决顶格处罚。监管处罚要坚持“上追两级、三并追责（纠罚并重、罚没并举、双罚并行）”，并视违规情形采取责令暂停业务、停止批准开办新业务、停止批准增设分支机构、责令调整董事及高管等审慎监管措施。推动建立银行从业人员黑名单制度，对于严重违规违纪、被机构开除的责任人员，一律列入黑名单，实施行业禁入，防止高管“带病”流动、提拔。要切实发挥监管处理处罚威慑力，将违法违规问题铁腕出清，有效惩处银行业市场乱象。

弥补制度短板，发挥监管规制引领作用。通过银行业市场乱象治理工作，进一步摸清监管短板，找出薄弱环节。根据银行业务运行和风险的新变化、新现象和新特征，及时更新监管规则，填补法规空白，推进法规文件的“立改废”进程，以进一步提升银行业监管有效性，防范化解金融风险，促进银行业安全稳健运行，做到“守土有责、履职负责、失职问责”，让监管部门成为国家和人民放心的“看门人”和“守夜人”。

提升内控水平，健全规范运行长效机制。以银行业市场乱象治理为契机，激活银行业机构规范发展的内生动力。督促其进一步健全治理结构，坚守稳健经营理念，优化发展战略，完善激励约束机制、监督检查机制和整改纠偏机制，持续加强全面风险管理体系和“三道防线”建设，弥补银行业经营规制、行为规范、企业文化等短板，不断提升银行业L险管控和经营管理能力和水平，切实解决合规管理和风险防控主体责任落实“最后一公里”问题；全面落实党中央、国务院关于金融支持实体经济发展的决策部署，按照有利于支持实体经济、防范金融风险和保护金融消费者权益的原则开展金融创新，支持供给侧结构性改革，推进经济转型和结构调整，增强服务实体经济的积极性、主动性和有效性，并为银行业自身的安全和发展打下坚实基础。