中外行政程序法比较

摘 要：行政听证发源于国外，在发达国家已经发展得比较成熟，尤其是美日德三国，其行政决策听证制度具有各自的代表性。比较我国与国外的行政听证制度，在听证主持人制度、听证形式、适用范围等方面都有所区别，完善我国的行政听证制度是必须的，必须借鉴国外的先进经验，但不能照搬国外，而应根据我国国情实现行政听证制度的完善。

关键词：行政听证；公正； 程序

一、国外行政听证制度

（一）听证主持人。1.听证主持人的选任。从各国的规定看，听证主持人的确定主要有两种方式，一种是美国的行政法官制；另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任。后一种是各国普遍采用的做法。在美国，行政法官主持听证是正式听证的正常情况，但如果其它法律规定由其它人员主持听证的，由其它人员主持。在德国、日本，基本上是由行政机关的首长或指定的人员担任。但是，德国遵循明显的职能分离原则，规定由计划拟定人、听证机关和计划确定机关在程序中履行不同的职责，扮演不同的角色。比较两种情况，美国由行政法官专门从事听证，富有经验，又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正的决定的作出。2.听证主持人的权力。日本的听证主持人除了组织听证的权力，还可在听证结束后向行政机关递交的报告书中写明其认为当事人的主张有无理由的意见。日本行政程序法第24条第3项规定：“主持人于听证结束后，应尽快做成报告书，载明当事人对于利益处分的事实根据的主张，主持人认为有无理由的意见。”美国联邦行政程序法第556条第3款第8项规定，行政法官有“作出初步性决定或建议性决定”的权力，初步性决定和建议性决定在规定的时间内，如无人向该行政机关提出申诉，该行政机关也没有主动复议，即成为该行政机关的决定。建议性决定供行政机关作出决定时参考，但大多数情况下，行政机关非常看重该建议。

（二）听证适用的范围。美国的听证制度不仅广泛适用于政府行政的各种决策过程，而且也适用于国会的许多立法决策过程。80年代后期，美国政法学界人士纷纷主张应该扩大听证的范围。例如，美国法学协会第二号决议案便建议扩大法规制定时行政参与的机会，而缩小免除听证的范围，即便是通常被视为不能听证的国防、外交决策也应严格限制在确属机密事项的范围之内；美国行政会议建议案第69-8号也主张扩大听证的范围。日本的听证制度广泛适用于政府的各类决策领域，大到国会委员会审查案，小到行政机关制定命令，均可适用听证程序。德国听证制度先就听证程序作出一般性规定，然后就确定规划事项作出细致听证程序规定，所以其适用范围受到限制，这与德国法律重实体、轻程序的思想不无关系。

（三）听证程序形式。美国的听证分为非正式听证、审判型听证和混合听证。德国的听证分为正式听证和非正式听证两种。日本听证分为法定听证和任意听证，而且在日本行政决策过程中的听取意见的程序，除了听证外，还包括申请程序中公听会和不利处分中的辩明程序。美国在选择是否适用正式听证程序时，主要考虑三个因素：（1）受行政行为影响的私人利益；（2）由于行政机关所使用的程序，这些利益可能有被错误剥夺的危险，以及采取增加或代替程序保障可能得到的任何收益；（3）包括相关的行政作用在内的政府利益，以及增加的或代替的程序要求可能带来的财政的和行政的负担。除此之外，在确保程序公正的同时，灵活适用听证形式，提高听证效率。在选择听证程序形式时，德国注重实际效率，以实行非正式程序为主导，正式程序为例外的原则为指导。德国联邦行政程序法第10条规定：“如果法律对程序形式没有特别规定，行政程序不受确定形式的拘束，行政程序应该简单，合乎目的并迅速地进行。”日本采用的做法与德国相似。

二、借鉴国外经验，完善我国行政听证制度

在我国当前有关法律对听证主持人的规定中，主要采用以行政机关首长或指定的人员来担任主持人。比如在《政府价格决策听证暂行办法》中，规定听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任；《行政处罚法》规定听证由行政机关指定的“非本案调查人员”主持。我国相关法律也注意到了对听证主持人的独立性的保障问题，如《行政处罚法》第42 条第1款第4项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”这项规定为我国行政处罚听证创设了职能分离制度和回避制度。但仅仅是原则性规定，难以真正有效保障行政处罚听证主持人的独立性。因此，这种主持人的选择必须实现一定程度的制度创新。我们可以借鉴美国的行政法官制度，通过考试考核选拔听证主持人，逐步建立一支高素质、高水平、具有独立地位的行政听证官队伍，同时明确行政听证主持人的职权。对于一些重大决策，听证会应设立以人民代表大会及其各专门委员会为核心的听证委员会作为保证其顺利进行的重要机构。我国对行政听证适用范围的规定过于单一、缺乏弹性，不能适应保障公民权益和各市场主体权益的需要。如我国的《行政处罚法》规定，只有“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序，而对公民影响更大的譬如刑事和行政拘留等，则不在听证之列。我国《价格法》要求各地和中央政府公布政府定价的价格目录，只有在价格目录之内的定价和调价，才必须举行价格听证；而实际上，随着市场经济的不断发展，原来属于国家定价的项目，可能已经不需要国家定价，因而不需要搞价格听证，如民航价格听证；而原来不需要举行价格听证的项目，则随着形势的发展需要举行价格听证，如有线电视收费、自来水价格、公园门票调价等。因此，随着民主法治的进步、市场经济的发展，我国听证制度的适用范围也应该逐步扩大，与社会上群众反映强烈的问题相联系，并真正做到把理论性、制度性的东西运用到实际操作中去。从我国各地举行的行政听证来看，由于没有可供操作的具体细则，各地听证会的举行没有比较规范、标准的程序，都是根据各自的具体情况进行，这既影响听证的效率，也影响听证的效果。制定普遍适用的听证规则是急需改进的一个方面，因为缺乏共通的听证规则意味着听证会作为公民直接参与行政决策的一种途径难以做到制度化，没有这样的规则，公民就不会认识到行政听证是自己政治参与的重要渠道，依法参与听证、表达意见的权利就会变成被邀请参与听证、反映看法的“特惠”。目前，全国已有一些省市制定了听证规则，但缺乏全国统一的具备法典效力的实施细则，因此，我们应早日制定行政听证程序的统一规则。

参考文献：

[1]应松年.《行政程序立法研究》，中国法制出版社，2001年版.

[2]应松年.《比较行政程序法》，中国法制出版社，1999年版.

[3]王名扬.《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版.

[4] [日]南博方：《日本行政法》，中国政法大学出版社，1988年版.

[5][德]奥托·迈耶著，刘飞译.《德国行政法》，商务印书馆，2002年版.

[6]罗显成，完善我国行政听证程序的构想[J]，行政与法，2005年第2期.

作者简介：徐仲平（1988-），中国人民公安大学2011级法律硕士研究生。