民意调查与公共决策负反馈机制研究

【摘要】公共决策负反馈机制是依据民意反馈信息，对公共决策系统的输入和输出施加影响，从而实现高质量公共决策输出的过程。而民意调查以其自身的特点及独特优势，在公共决策负反馈机制中发挥着重要作用。要采取有效措施解决民意调查在公共决策负反馈机制中的问题，以实现负反馈机制提高决策质量与执行效率的目标。

【关键词】民意调查 公共决策 负反馈机制

决策科学化、民主化是现代政府应具有的最重要特征，它要求我们将民意调查纳入政府公共决策流程，因为只有真实了解社情民意，才可能避免政府制定公共政策出现脱离实际、吃力不讨好等失误情况，从而最大程度体现“执政为民”的理念。近年来，在越来越多的公共决策中我们听到了老百姓的声音，感受到了广大群众行使知情权、参与权、表达权、监督权的热情。基于此，研究和发挥民意调查在公共决策负反馈机制的作用就成为一个重要的课题。

公共决策需构建负反馈机制

公共决策代表着社会基本群体的利益需求，目标群体的多元利益诉求影响着公共决策的制定与执行。然而根据西蒙的有限理性模型，“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”，追求完全理性的公共决策只能是一步步逼近。因此，民调机构所收集到的不同目标群体的意向成为系统的再输入端，以制定“理性”公共决策。随着目标群体利益差距的加大，目标群体必然会加大参与度来改变公共决策的利益分配，这样民意调查机构可以收集或获取到更加全面而真实的民意，从而对公共决策加以调整，提高公共决策执行效率。

民意调查在公共决策负反馈机制中的作用

民意调查是公共决策制定的科学参考。公共决策的制定是指社会公共权威针对社会公共问题提出并选择解决方案的过程。民调结果可靠性与公共决策制定之间存在正因果链，即民调结果越详尽、准确，所制定的公共决策越现实、可行。公共决策的制定是为了解决社会问题，只有建立在真正的、具体的事实基础上的公共决策才能最终有效地解决社会问题，从而制定解决社会公共问题的切实可行的方案必须建立在真实的民意基础上。民意通常是一种社会公众的共同意见和一致性态度的体现，而态度和意见，在认知心理学中，通常被定义为“行为的前奏”或“行为倾向”。这种“行为倾向”正是制定公共决策的重要依据，越来越多的公共决策制定以民意作为重要依据，也取得了良好效果。一方面，民调机构以自身的技术优势，反映社会现实、提供社情民意，及时有效地为决策制定者提供有关民意的信息资源；另一方面，民调机构对有关民调结果进行分析，提出自己的观点和建议，给予决策制定者专业的咨询和意见评估。

民意调查是公共决策调整的重要依据。公共决策的制定往往针对于一定时期的社会问题，从而公共决策都有着自身的时效性。一项政策制定出并加以执行后，要经常根据现实情况与反馈回来的民众信息加以调整，使得政策可以应对现实状况的变化，对产生的问题及时进行调整。如我国个人所得税起征点的调整，2011年6月30日，全国人大常委会表决通过了将个税起征点将从现行的2000元提高到3500元的决定。这是自1994年现行个人所得税法实施以来第3次提高个税免征额，2006年，免征额从每月800元提高到1600元；2008年，免征额从1600元提高到2000元。实际上，公共决策负反馈机制所要达到的正是决策执行与决策调整之间的良性互动的系统过程，全国人大常委会将起征点提至3500元，也是顺应民意的行为。不久前的个税起征点征求意见数达到237684条，其中对于将起征点从2000元提高到3000元的提议，15%民众赞成，35%反对，48%要求修改。①民众可以通过民意调查对政策执行效果进行评价，对社会公共事务和公共权力中出现的偏差行为发表意见，而民调机构将政策执行效果与民众意见或建议迅速地反馈到政策制定者，使政策制定者及时取得第一手资料，了解政策的被接受程度和现实适用程度，一旦发现与社会现实相冲突的漏洞、偏差或是相关规定的缺乏，立即对政策做出修改和补充。所以，民调结果在公共决策负反馈机制中决策调整的重要依据。

民意调查是公共决策执行的有力保证。制定公共决策是为了解决现实中的社会问题，因此，公共决策质量高低与执行效率是整个决策过程中的关键，它是将政策条文转化为实际效果的唯一途径。决策内容的知名度制约着它的影响力和影响范围，可见，民众对于政策的了解和理解程度是该项政策有效执行的先决条件。这就需要借助民调在政策与民众之间的沟通。通过大量有关政策执行的民调结果，不仅可以加深社会公众对政策的深入了解，还可以在一定程度上激发民众对政策的认同感，从而形成执行决策的强大合力和凝聚力。民调结果越真实可靠，公共决策执行效果越好。这里实际上体现的是民调的监督功能，如针对政策执行部门出于自身利益或面临着的困难，在执行政策时产生的政策偏离问题。通过民调机构公布的民调结果中反映民众对政策执行效果的评价，对社会公共事务和公共权力中所出现偏差行为的意见，反馈到决策层，从而促使某些政策执行者在民意的压力下准确、及时地执行政策，进而增加决策的执行效果，提高决策质量。

推进民意调查对公共决策负反馈的若干建议

公共决策负反馈机制的作用与民调的过程和方式的运用正相关，即只有在民调的外部环境和自身技术两者皆成熟的基础上，才能保证民调结果的可靠性，从而更好地发挥公共决策负反馈机制的作用。民调在我国的发展仅仅处于起步阶段，要使得公共决策负反馈机制真正发挥作用，需要社会全体成员的共同努力。

发展第三方民调机构，提高民调的客观性。民调作为公共决策负反馈机制的重要辅助工具，是政策制定者和公众的桥梁，这要求民调机构具有一定的独立性，只有远离来自权力的压力，才能以“中立”的态度保证民调结果的真实与客观。我国的民调机构虽然如雨后春笋般发展，至2010年底，已有28个省（直辖市）建立起省级社情民意调查机构，但在我国民意调查中，统计系统的民意调查机构已超过“半壁江山”。②而以民间社团、高等院校、媒体、营利性的专业调研机构为主的非官办第三方民调机构，在与政府保持一定距离的基础上，往往会有经费、人才等方面的压力。然而民调机构的发展取决于其公信力，中国人民大学舆论研究所所长喻国明教授认为，“政府下设的民意调查机构的专业能力很强，调查方法也没问题，可以作为内部的决策支持和政策评估，但作为一个调查结论和结果公布，要获得公众认可时那就不恰当了，免不了有一种政府既做运动员又做裁判员的嫌疑。”因此，政府应出台对第三方民调机构的相关扶持政策，培育更多的第三方民调机构，如税收优惠政策、委托购买等。

畅通民意信息渠道，保证民调结果的可靠性。随着我国政府越来越重视民意，社会公众对不同性质的政策问题都能有参与的可能性。民调的精确性体现在能够用数据测定不同调查对象的态度和意见的差异，民意信息渠道的畅通才能考虑调查的各种样本并搜集到足够的样本。公众民意表达的热情或者说参与度越高，民调结果才越真实可靠。换句话说，调查对象的广泛性、调查数据的原始性，才能使民调结果最接近于民意原貌。因此，民意信息渠道一定要畅通。在通讯工具空前发展、互联网无所不在的今天，网上民调可在一定程度上突破时间和空间的限制，进一步畅通了民意信息渠道。具直接性、时效性、大样本性等特点的网上民调，不仅保证了公众话语权和民意的原生态性，而且实现了公众在不可能实现普遍直接参与的情况下，仍能实现普遍参与，③从而使民调结果真实可靠。

有效传递民调结果，推进政府对民调的回应。在公共决策负反馈机制中，民调机构做出的民调结果是政策调整和修正的依据。民调结果不仅要呈送政策制定者，以调整或修正公共政策，提高公共决策质量与执行效率，同时民调结果通过传媒或在政府网站上向民众公布，这样才能激发公众对公共事务的关心，促使他们积极参与公共事务，以公众的参与来保证民调的独立性与科学性。其次，民调结果的公布应注重其完整性。但民意与政策之间并不是简单的线性关系，根据“沉默的螺旋”理论，个体拥有一个多半是无意识的、可能源自遗传且根深蒂固的孤立恐惧。这种孤立恐惧使他们不断去确定，哪种意见及行为方式被环境赞同或反对，以便采取哪种或排除哪种。总之，民调机构作为公众参与公共政策的重要平台，虽然在民意考量上并非完美，其调查结果也并非一定带来正效应，但民调在公共决策负反馈机制中还是起着非常重要的作用。它是社会公众与决策者之间新的沟通渠道，为决策者提供最有代表性公众观点的图景，为公众提供表达意见的平台，达到公众与决策者的有效互动，从而使公共决策有效地解决社会问题，实现社会大系统的动态平衡。（作者分别为南昌大学理学院博士研究生，南昌大学中部经济发展研究中心主任、研究员、博导；本文系2010年度江西省高校人文社会科学专项项目“民意调查与社会管理互动机制研究”的阶段性成果，项目编号：JC1001）

注释

①http：//www.省略/dzwpl/mspl/201107/t20110701

_6444150.htm.

②http：//www.省略/gb/content/2010-08/16/content_3421836.htm.

③刘力锐：“论网络民意调查的政治作用”，《东北大学学报》（社会科学版），2009年第5期。