三网融合背景下驻地网建设的几点思考

【摘要】三网融合的核心是网络融合，驻地网共享是网络融合的关键。通过分析驻地网技术发展趋势、产权保护等，建议形成驻地网的统一监管体系，促进各运营商公平接入驻地网，形成三网融合市场有序竞争，让用户切实感受到三网融合带来的便利。

2010年1月，国务院了三网融合总体方案，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，明确了三网融合工作推进时间表。三年多来，我国三网融合试点工作取得了很大进展，电信业务和广电业务的双向进入已经实现，技术方案比较成熟，政策障碍基本解决，监管机制逐步改进。在下一步推广中，三网融合如何实现深入融合，如何让用户只需要一个物理线缆入户，就可以享用多个运营商（包括广电网络运营商，下同）的服务，切身体验到三网融合带来的好处，还需要我们认真思考。

一、光纤化是驻地网发展方向

三网融合分两个层次。第一个层次是各运营商在自己的网络上运营三类业务；第二个层次是各运营商在同一个共享网络上运营各自的业务。目前三网融合试点还在第一个层次，部分国外发达地区已经进入了第二个层次。

电信运营商和广电企业开展三网融合业务的基础是他们都有光纤、双绞线或同轴电缆进入家庭。三网融合之前，电信和广电的网络都承载了业务；三网融合之后，两个网络还是单独布线，但只有一个网络承载业务，另一个网络处于闲置状态。三网融合试点解决了双向进入的问题，但是没有解决重复建设、资源浪费的问题。从这点可以看出，第二个层次才是真正的网络融合，比第一个层次更有意义，难度也大很多。

三网融合业务进入家庭需要经过用户驻地网（以下简称驻地网）。驻地网属于电信网的概念。驻地网是指用户终端至用户网络接口所包含的线路和设备（通常在一个楼房内），完成通信和控制功能，以方便用户终端灵活进入接入网。在三网融合背景下，电信网和广电网相互融合，本文的驻地网泛指在小区或楼宇内的电信和广电网络。

由于三网融合提供的业务更具有多样性，支持视频和各种双向业务，因此对网络承载能力、稳定性等有更高的要求。光纤是目前最理想的传输介质，光纤入户是三网融合发展的必然要求。

中国电信已经开始城市光网建设，全面采用以PON为代表的光纤接入技术，大幅提升宽带普及率和用户接入速率，实现百兆到户、千兆到楼，满足多业务高带宽承载要求。《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计规范》和《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规范》两项国家强制标准已于2013年4月1日起实施，主要提出了三项强制性要求：一是在公用电信网已实现光纤传输的县级及以上城区，新建住宅区和住宅建筑的通信设施应采用光纤到户方式建设；二是住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计必须满足多家电信业务经营者平等接入、用户可自由选择电信业务经营者的要求；三是新建住宅区和住宅建筑内的地下通信管道、配线管网、电信间、设备间等通信设施必须与住宅区及住宅建筑同步建设，同步验收。上述标准的出台非常必要，是通信基础设施共建共享的一大进步。上述标准对广电网没有约束力，一方面原因是广电网络建设落后于电信网，另一方面原因是广电网和电信网在国家层面属不同部门监管。

广电网络目前主要采用HTC网络。HTC网络比较适合有线电视信号传输，在大力发展模拟电视用户和数字电视用户期间做出了很大贡献。但HFC网络不适合点对点的IP传输，不适合用作高速宽带数据业务网，没法与光纤网络竞争。2009年，国家广电总局启动“下一代广播电视网（NGB）”示范网建设，也将实现千兆进楼、百兆到户、高清普及的目标。

电信网络和广电网络都将实现光纤化，目前电信网的步伐快一些。光纤入户是广电和电信各有一条光纤还是共享一条光纤进入家庭，这是三网融合的一个大问题。只有实现入户光纤共享，才能解决“最后一公里”难题，减少重复建设、资源浪费，才能促进有序竞争，保障用户的选择权。入户光纤共享，在技术上不存在任何问题，主要难点在于部门间协调配合和统一监管。在时机成熟时，可出台新的国家标准，将广电网络的入户光纤也纳入统一规范。

二、明确驻地网产权归属

长期以来，通信一直属于被保障的对象，通信主管部门一直要求建设部门将管道等基础设施建成后“移交”给电信运营商，有关设施的产权并不清晰。《电信条例》第46条的表述是“建筑物内的电信管线和配线设施以及建设项目用地范围内的电信管道，应当纳入建设项目的设计文件，并随建设项目同时施工与验收。所需经费应当纳入建设项目概算。”2007年信息产业部和建设部联合出台的《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》，明确要求开发商把驻地网的小区管道、楼内管道和暗线纳入相应住宅小区或商住楼的建设项目概算中，建成后作为项目配套设施统一移交给电信运营商，而管道内的线缆和设备由运营商投资建设并运营。通信主管部门强调通信保障、共建共享、平等接入，但如果不尊重业主的产权，就会带来很多纠纷，给运营商进入小区带来困难。小区业主会从《物权法》角度来看这个问题，认为运营商使用小区红线内的管道应该支付租金，尤其是多家运营商之间存在竞争的情况下，甚至希望管道的租金应该像房租一样逐年上涨。业主还认为，如果运营商拖欠租金，业主可以切断管道内的通信线路，就像运营商可以暂停欠费用户的服务一样，这无疑是与“通信保障”的要求不符。

2009年，最高人民法院出台了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，对业主共有设施进行了明确，其第三条第一款规定，除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分。（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。从该条的规定并结合驻地网结构来看，通道、设备层或者设备间等结构部分属于业主共有，管道内的线缆和设备属于投资方所有。电信运营商只拥有自己投资的线缆和设备的所有权，而且这两项权能都是在业主共有结构部分的物权之下的，即电信运营商对线缆和设备的所有权都不得侵害业主对驻地网所依托的物理空间的合法物权。搞清楚了产权归属后，才能合理安排驻地网的利益格局。

驻地网的利益格局有些类似小区的停车收费。小区停车场属于业主共有，停车者按照收费标准缴纳停车费，物业公司收取停车费，停车费一方面摊销管理成本，一方面用于小区管理，为业主服务。驻地网建设涉及到业主、物业公司、运营商，只有做到公开、规范、透明，才能让各方面满意。

三、驻地网应实行地方管理

按照目前的监管体制，驻地网归通信部门垂直管理。通信管理部门在地市级及以下城市并没有机构人员，目前对于驻地网的监管有些力不从心。三网融合后，广电的入户网络也承担了通信业务，实质上也属于驻地网，目前对这部分驻地网的监管是缺失的。广电企业还在按照自己的标准和模式运营这部分网络。这样的监管体制给三网融合的进一步发展带来困难。对驻地网建设有切实管理手段的是地方住建管理部门。住建管理部门在设计、施工、验收上把关，确保相关标准得到落实，同时督促开发商、物业公司为驻地网经营企业提供必要支持。一些省的通信管理部门委托地市的行业协会负责管理，行业协会很难与地方政府部门对等协调，导致很多国家部委的政策、标准在地方很难落地。

目前通信管理部门主要监管驻地网经营企业（2012年工信部发文表示鼓励民间资本开展驻地网业务）的资质、技术力量和服务品质等，负责驻地网牌照的审核和年审等，具体管理并不像监管基础电信业务那样细致。随着技术进步，尤其是采用光纤后，驻地网建设的复杂程度和技术含量都有所降低，信息安全也容易管理，驻地网的局部故障也不会对通信全网产生影响。驻地网在通信网的地位越来越边缘化，主管部门对其的监管也在逐步放松，一些地方已经开始委托第三方建设。

为了避免了国家部委和地方政府分头管理驻地网的弊端，有必要由地方政府统一监管驻地网。国家部委负责制定资质要求和相关服务标准，并发放牌照；地方政府负责执行、监管。驻地网监管权下放到地方，可以治理目前驻地网建设乱象，减少中间环节，将各种潜规则变成明规则。按照规定，各运营商可以公平进入小区开展业务，但是实际上都要缴纳数量不等的入场费（部分进入了物业公司个人的腰包），这些费用连票据都没有，运营商只能通过商来处理，造成大量的灰色利益链条。驻地网实现规范管理后，运营商使用红线内的通信设施向物业公司缴纳费用，容易控制成本和保障进入；物业公司按照有关标准收费，提供相应的服务，接受业委会的监督；业主享受了物业出租带来的收益，同时可以自由选择运营商。

三网融合实质上是网络融合。地方政府统一监管驻地网，有利于将广电的入户网络纳入驻地网的统一监管，统一入户网络的标准和规范，综合考虑电信企业和广电企业的需要。例如开发商在建设时必须把多个运营单位进入的情况考虑在内，需要预留一定的接入空间，管道管孔数量、管井和交接间的大小等要适当，进入要公平。广电企业一般属于地方政府，这样在地方政府层面基本上可以把驻地网的所有问题都协调好，减少协调成本，也容易进行机制体制创新。在条件成熟时，可以实现一条入户光纤同时承载多家运营商的业务，真正进入三网融合的第二个层次，实现真正的资源共享、公平接入。

地方政府统一承担驻地网监管职能，有利于形成三网融合统一建设的机制，有利于实现新建小区的三网融合统一建设，有利于加快旧小区的三网融合改造，还有利于将驻地网、三网融合与数字家庭、智能小区、智慧城市等统筹建设。

驻地网监管对国家部委来说是很小一块职能，下放到地方对国家部委影响不大，阻力应该比较小，实施起来相对容易，效果也比较容易评估，还可为下一步国家层面实现三网融合的统一监管探索经验。

四、驻地网共享有利于形成适度竞争

从试点经验看，实质开展三网融合双向进入业务的仅固网电信运营商（南方是中国电信，北方是中国联通）和各地广电企业。理论上，市场上有两家企业提供服务，就可以形成适度竞争，保障用户的选择权。但实际上，由于双方实力差距过大，市场中各种门槛过高，尚未形成有效竞争。

广电网的综合实力与电信网有较大距离。2010年，三大电信运营商总收入是全国广播电视行业总收入约的4倍，是有线电视网络收入的16倍。而且广电网分散、集中度低、规模小，广电企业市场营销能力较弱，在市场竞争中处于明显不利地位。双向进入后，电信企业通过把固定电话、移动电话、宽带接入、IPTV等业务打包成家庭套餐，同时满足家庭用户通话、上网、看电视的需求，资费与原来单项价格相比大幅优惠，这样的价格战会给广电企业经营带来很大冲击。如果放任这种竞争，不用太久就会形成电信企业一家独大的局面。广电部门要加快组建国家有线电视网络公司，实现广电行业真正的政企分开、台网分开，部署建设下一代广播电视网络（NGB），从功能和性能上达到与电信网平等竞争和合作的水平。

三网融合不仅是三个网络的融合，还是三个屏幕的融合，即电视、电脑、移动设备屏幕的融合。实现三网融合，用户可以通过电视、电脑或移动设备任何一个屏幕完成电话、互联网和电视节目三种业务。在家庭，电视和电脑是信息中心、娱乐中心、消费中心，也是数字家庭的中控中心，有很大发展潜力和想象空间，是运营商的必争之地。家庭宽带网络还延伸出家庭无线网络，这是手机上网的重要通道。以手机业务为主的运营商在基础传输网络上已有很强的实力，但是由于缺少入户网络，一直被挡在三网融合市场竞争之外。

从理论上来说，不管是语音信号还是电视信号，都是传输网络承担的任务，只要传输容量足够，这些信号混入后可同时通过光纤进入家庭，然后再分离接入不同的终端设备。目前已有多种成熟解决方案可以实现这些功能。如果驻地网的一条光纤可以承载多个运营商的业务，并且各运营商和广电企业可以平等使用，那么目前以手机业务为主的运营商将有条件进入家庭宽带等三网融合业务，开展基于电视屏、电脑屏的业务。

只有实现驻地网共享，才能排除各运营商进入三网融合市场的障碍，才可形成市场有序竞争，促进融合业务的发展演进，实现内容、技术、渠道、终端上的共同融合。实现三网融合之后，用户从简单的被动式消遣转变成主动的互动娱乐，同时向自我实现和社交进行迁移，用户体验进一步提升，切实感受到三网融合带来的生活便利。

五、结语

三网融合的切入点是业务融合，核点是网络融合，离不开监管融合。驻地网共享是网络融合的关键。有条件的三网融合试点地区可努力创造条件，对电信网和广电网的入户网络进行统一监管，实现驻地网资源共享，促进有序竞争，繁荣三网融合市场，让三网融合深入到千家万户。