新土地革命

9亿农民的“定心丸”

《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权

8月初，湖北省武汉市江夏区安山镇灯塔村的村民张立海从他常年打工的广州赶回家乡。听说农村在搞税费改革，村里要重新丈量土地，他专程赶回来，盯着家中的那片地。当记者问他是否知道全国人大常委会8月29日通过的《农村土地承包法》，他回答：“当天晚上就从电视上看到了。这下我不用担心那十几亩地被收回了。”

由于种地收益不高，自从1997年农村土地二轮承包以来，张立海就选择了出门打工，这些年来几乎没种过自家的承包田，而是请人代种。尽管如此，出门在外的他仍然为家里的地牵肠挂肚：“将来在外面要是找不到活做，还不得回来靠这十几亩地过日子？”

对于9亿中国农民来说，土地无疑是他们的“命根子”，是惟一的生活来源与基本社会保障。因此，国家关于农村土地的每一项政策和法律，都会引起农民的关注。此次《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，自然受到农民的欢迎。例如《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方不得擅自收回承包地，即使承包方全家迁入小城镇落户，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营权流转。这好比给中国农民吃了一颗“定心丸”，此后，他们应该可以不担心村乡集体经济组织以各种理由收回他们的土地了。

中国农村自实行土地家庭承包制以来，相关的立法酝酿了近20年之久。由于农地问题的特殊性，其制度变迁充满曲折。1998年底，由全国人大法工委牵头成立了《农村土地承包经营权法》起草小组，在将近四年的立法过程中，就一系列核心问题争议颇多，直至法律通过，尚有许多未尽之事；而对于中国农地制度的未来方向，方方面面仍有着不同的看法。

五个“1号文件”

改革开放以来中共中央的农村土地政策始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点，差别在于，从前体现上层意旨靠的是中央文件，而此次是国家法律

“农村土地承包制度的立法，我们农口的人多年都在呼吁。”谈起《农村土地承包法》，已经89岁高龄、曾负责调查研究和起草改革开放之初著名的五个“1号文件”的原中央农村政策研究室（国务院农村发展研究中心）主任杜润生在接受《财经》采访时说。

杜润生说：“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。”他指出，这次《农村土地承包法》的最大意义就在于，明确规定了在承包期内不允许调整和收回承包地，同时允许土地承包经营权的依法、有偿转让。

细读《农村土地承包法》的条文，可以看出，农村土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于法律意义上的所有权。也就是说，农民对于土地长期而稳定的承包经营权将拥有法律的保障。在采访中，各方面一致的看法是，《农村土地承包法》首次以法律的形式明确了今后中国农村土地制度的基本框架。

其实，改革开放以来，中共中央的农村土地政策一直是明确的，即始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点。所谓“稳定”，就是承包期要长；所谓“强化”，指的是扩展农户承包经营土地的权限范围。较之刚刚通过的《农村土地承包法》，其内在精神可谓一脉相承。差别在于，从前体现上层意旨靠的是中央文件，而此次是国家法律。

1982年以后，连续五年，中共中央下发的第一个文件都是关于农业问题。这连续五个1号文件构成了改革开放之初中共农村政策的基本框架。

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，这就是后来人们通称的第一个1号文件。它明确指出包产到户、包干到户或大包干，“都是社会主义生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年的第二个1号文件名为《当前农村经济政策若干问题》，对家庭联产承包责任制作出了前所未有的高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个1号文件，强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变。1985年的第四个1号文件名为《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，提出要发展农村商品经济，在农村建立市场机制方面“迈出了相当勇敢的一步”。1986年的第五个1号文件名为《关于1986年农村工作部署》，强调要抓好发展和提高农业的生产力水平，为20世纪80年代后期增强农业后劲准备前提条件。

杜润生指出，连续五个1号文件，大致确定了中央关于农村土地制度政策的方向。就全国而言，这么多年来土地制度在微观方面虽经历了若干变迁，但集体所有、均田承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局没有大的变化。

1993年，中央又提出土地承包期再延长30年不变；1998年4月，新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30年不变”以法律的形式固定下来；1998年10月，中共中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。而新通过的《农村土地承包法》，被认为是中央政策精神在法律层面上最明确的体现。

人地矛盾扭曲中央政策

土地调整的结果是原本已经十分狭小的农地的进一步细碎化，1978年至1995年，中国农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷，中国的农户成为世界上经营规模最小的农户

政策面的意图始终是清晰的：只有让农民享有长期而稳定的土地承包权，农民才会对土地进行长期有效的投资，农民的生活也才不会失去基本的保障。这本是一个简单的道理，可是农村的实际情况却总是比政策设计要复杂得多。自20世纪80年代中后期始，集体经济以各种理由收回或调整农民土地的现象频繁发生，甚至一度呈扩大之势。事实上，中央对稳定土地经营权三令五申，就是针对农地使用权不稳定的状况。

土地调整最初的动因来自农村人口的不断增加导致人地矛盾日益突出。改革开放以来，尽管实行了计划生育，农村人口仍在增加。据国家统计局2001年汇总的数字，1978年至2000年，农村人口由79014万人上升至80739万人，农村劳动力数量也不断增加。

既然土地是集体所有，作为集体经济的成员，自然应当人人有份。集体内部人口变动越大，调整土地的要求就越频繁。这是两权分离的土地制度下独有的现象。

为了保证土地分配的公平性，1984年中央1号文件规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”这里所指的“延长承包期以前”，其实是指在第一轮15年的承包期以前，但据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，实际上大多数农村地区在第一轮的15年土地承包期内，也采取了所谓“大稳定，小调整”的做法，三到五年就进行一次“小调整”。中国（海南）改革发展研究院课题组2001年一项调查显示，到2000年底，农村签订了30年不变承包合同的比例只占60.5％，未签的高达37.7％。其中，25.1％的农户新增了土地，49.5％的农户减少了土地，只有23％的农户土地没有变化。

调整的结果是原本已经十分狭小的农地进一步细碎化。1978年至1995年，中国农村耕地面积由99389.5千公顷下降至9471.0千公顷，减幅为4.4％，而农户户均耕地面积由0.57公顷下降至0.41公顷，农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷。中国的农户成为世界上经营规模最小的农户。

1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。”这实际上就是在承包期内提倡不调整土地。这一政策本质上是对土地承包经营权的强化，但在现实中却总是无法被很好地实施。

“两田制”式微

1990年以后，相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去大量承包地使用权

农村人口的变动和耕地的缩减催生了“两田制”。

20世纪80年代中期，为解决人地矛盾，均衡负担和便于收取税费，中国中部地区兴起了动账不动地的“两田制”。所谓“两田制”，即将承包田分为口粮田和责任田，一般情况下，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税，还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。在“两田制”下，人口增减不调整土地，只在账上对减少人口的农户减少一份口粮田，增加一份责任田，上交承包费相应增加；对于增加人口的农户则在账上减少一份责任田，增加一份口粮田，上交承包费相应减少。

早期的“两田制”既保证了农户人口变动后拥有土地权利的平等，村集体也能够通过责任田较为容易完成各种税费任务，因而受到农民和基层政府的欢迎。1990年底，全国实行“两田制”的面积为3.97亿亩，占承包土地总面积的34.7％。

但在1990年以后，“两田制”则由均衡农民权利和负担逐渐演变成村集体变相增加收入的手段。相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去了大量承包地的使用权。

农村基层干部与农户之间的矛盾由此大大激化。有鉴于此，1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定，小调整”的政策，还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；绝对不能用行政命令的办法硬性规定调整承包地。村集体的权利进一步得到限制。

规模经营与行政之手

行政之手下的土地流转给村干部留下了巨大的权利空间，企业往往绕过农户，直接与村集体签约，农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会

从理论上说，作为生产要素的一种，土地的流转是自然且必要的。尽管中央政策始终侧重于维持土地承包关系的稳定性，但随着中国市场经济体制不断向纵深发展和农村人口的流动，土地使用权的流转在各地农村实际上是一种自发现象，多年来绵延不绝。

近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％～6％，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％～10％，有些县市已达到20％～30％；内地流转的耕地较少一些，约占承包地的l％～2％。

如果存在一个发育良好的土地使用权流转市场，土地的调整就会有序进行，不至于割碎土地和损害农民的利益。问题就在于这一阶段土地流转的发展带有明显的行政干预痕迹。规模经营即为其中一种主要方式。

据记者了解，规模经营大体有三种形式。其一为所谓反租倒包，即农户在保留土地承包经营权的前提下，以村集体提供口粮或相应租金补偿等形式，将土地反包给村集体，村集体集中土地出租给种田大户或其他经营单位；其二为异地承包，即鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本村集体承租土地；其三是股份合作制，即集体成立农业股份有限公司，实行公司化经营。农户将土地承包权入股，年终享受分红。

1997年前后，反租倒包的影响逐渐扩大。这一阶段的反租倒包主要是由企业作为承租方，在向村集体租赁土地并按契约合同交付租金后，再对所租土地进行规划，建设水、电、路等基础设施，然后再分片、分块承包给农户；一般农户须按合同向企业交纳全部产品，而企业也须向农户提供技术和保证收购产品。

反租倒包给村干部留下了巨大的权利空间。大多数情况下，企业往往绕过农户，直接与村集体签约。最终的结果是：农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会。

据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，在部分沿海省份，规模经营往往违背农民意愿强制推进，没有充分考虑农民的利益；而规模经营的土地承包期限总是较短，影响了承包农户对土地的投入。

记者也了解到大量事实。如早在1978年就开始实行家庭联产承包责任制的安徽阜阳某村，乡政府在1997年指定大面积土地为“计划种植区域”，进行反租倒包，而直到三年之后，乡政府最初承诺的每亩地700元经济补偿农民一分钱也没有得到，有些村民失去了全部承包地，不得不到外乡打工，有些村民则成为原先承包地上的农工；浙江富阳某村，村干部强行实施规模经营，村里人均土地从1.1亩减少为0.45亩，其余土地被集中起来进行招标；海南东方市和儋州市下属某村，全村一半以上土地被重新承包给“外地老板”，农民不但没有参与决策，还几乎连预先通知都没有得到，遑论补偿。

无论是“两田制”还是规模经营，其执行当中的种种偏差造成农户与村集体之间的对立，究其根本，就在于土地所有权和经营权的分离。中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，由于承包经营权与所有权的关系没有明确的法律界定，在实施时就同时存在着强化所有权或强化承包权两种可能。两个“权”此消彼长，所有权的强化，则往往意味着村集体对于是否调整或者收回农民的土地拥有更多的决定权。

针对以上情况，2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农民土地使用权的流转，特别强调农民的自愿原则：“在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同……土地流转的主体是农户，农户有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。”

根据文件，作为土地承包方，农民已经在一定程度上享有土地的处分权，发包方没有权利去随便动它。与农民签订协议的相对方即发包方，即使在农民“违约”的情况下，也不能收回土地，而只能以收回经营权之外的方式解决问题，这是一个核心所在。

四权合一

新法确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权

从20多年来农村土地政策的演化轨迹可以看出，土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围，使之更具稳定性和可预期性的方向发展。但在现实中，更重要的问题是，在土地集体所有制之下，农民能在多大程度上获得土地的处分权。这亦是《农村土地承包法》立法工作要解决的问题。

处分权是所有权不可分割的一部分，也是能否形成要素市场的关键环节。20多年来，随着相关政策的不断完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但是土地的处分权（包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等）从来没有真正赋予农民，也就不可能形成一个发育良好的土地使用权流转市场。

中国农村问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文在接受《财经》采访时指出，稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还是要明确界定农民土地承包权的内容和性质。他认为，按照中国的国情，应将处分权有条件地赋予农户。

至于这个“有条件”，陈锡文具体阐述说，是指既不允许有关方面以各种理由强行剥夺农民的土地，同时也不能让农民在没有稳定的就业收入保障的情况下自己放弃土地。“土地不仅仅是农民的生产资料，也是他们的生活保障，”陈锡文说，“对于土地的完全处置权，包括买卖，一度要谨慎。农民卖了地另谋生路，过得好固然是好事，但如果他花光了卖地的钱日子又过不下去，那该怎么办？”

这种谨慎在很大程度上体现了此次立法的思路。简单地说，就是在制度的设计当中既要给予农民更多的土地权利，又要小心地限制其权利，尤其要考虑农民失去土地的后果。

原则说起来很简单，但具体到法律条文的各种细节，则涉及到大量难以把握的分寸。“我们几乎每天都吵架。”农业部农村经济体制与经营管理司一位参与法案起草的官员告诉记者。他介绍，争议点主要集中在这样几个方面：第一，农户与集体经济组织的关系如何定位；第二，承包地能否调整与收回，在什么情况下能够调整与收回；第三，应如何看待以承包方为主体的土地承包权流转，土地流转应采取什么方式等。

在争论中，2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。它明确规定发包方 “在承包期内不能随便调整土地”；承包方在承包期内“依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这较为明确地确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。根据这一法律，农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。

在采访中，各方面一致认为新出台的《农村土地承包法》在对农村土地经营权的保障方面迈出了一大步。“我认为这个法把20年来中央在土地承包问题上想讲的话都讲出来了。”陈锡文说。

未来走向

尽管《农村土地承包法》并不尽善尽美，当务之急是要非常慎重地将其付诸执行，“先把这一步走好。”

《农村土地承包法》制定过程中，方方面面的议论始终不断。由于其扩大了农户在承包期内对承包地的权益，严格限制乡村对农户土地承包权侵犯的可能性，有学者谓之为“中国农村土地的准私有化”。不过，尽管土地承包者有了一定的土地处分权，他们在土地使用权流转当中的主体地位和土地流转的范围在很大程度上仍要受到限制；而在一定条件下，土地发包方仍然能够调整和收回土地。因此，有相当一部分学者认为，《农村土地承包法》仍不够彻底。

“为什么不能走俄国人的路？”在接受《财经》采访时，多年来一直关注农村问题的经济学家周其仁尖锐地问。他承认，《农村土地承包法》已经建立了非常清楚的农地使用权制度，但他认为，改革要彻底，就应当采取俄罗斯在土地制度方面的做法，在明确土地使用权基础上给予农民自由的转让权和买卖权。

例如，对于土地使用权的流转，《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。而同时又规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。周其仁指出，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体，“一旦转让土地，农户就靠边，‘集体’就全面登场。”这种产权结构极不利于农业结构的重组和农业剩余劳动力的转移。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，《农村土地承包法》具有不彻底性，表现出制定者的矛盾心态。从其内容看，它实际上通过对土地承包经营权的强化，去限制集体经济的权利，令其基本上成为一个虚置的实体。“与其如此，不如把土地分给农民，”他说，“土地集体所有制是讲不通的。”

比如，对于土地的调整和收回，《农村土地承包法》第27条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。但同时又有这样的规定：承包期内，因自然灾害严重损毁承包地等特殊情况，对农户之间承包的耕地和草地需要个别调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管批准。党国英认为，这些规定很容易造成执行过程中的偏差，从而导致对农民承包经营权的侵犯。而“权利不稳定，产权就会贬值，是不可交易的，土地资源的市场配置、市场化就是一句空话。”

相当一部分学者倾向于认为，从发展的角度看，应该给予农民对土地完全的处分权。一般意义上的集体所有制限制了内部成员对其应有“份额”的权利，不利于产权流动、重组和治理结构的健全，不利于土地的有效利用，甚至也不利于农民利益的保障。

但国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，农村土地“准私有化”的提法很不准确。他承认《农村土地承包法》有些条文确实没有将该法的精神贯彻始终，因而有一定自相矛盾的地方，但这不是可以靠改变土地所有权就可以解决的问题。全部问题的关键在于现阶段农村土地对大多数农民来说，既是从事农业的生产资料，又是他们安身立命的基本生存保障。因此《农村土地承包法》的制定必须既考虑土地作为生产要素如何提高它的使用效率，又要考虑土地作为农民的社会保障如何确保农民的生计。相对于土地的使用效率而言，确保土地对于农民生存的基本保障作用，是农民更为基本的权益，也是现阶段整个社会对于农村土地更为基本的要求。

还有专家从实际情况出发，认为《农村土地承包法》出台的条件尚未完全成熟。作为一个体系，能够更好支撑《农村土地承包法》的一些更为基础的法律――例如界定土地承包经营权属性的《物权法》、界定农民与村集体关系的《集体经济组织法》等――还没有产生，因此法律本身必定不能够尽善尽美。

实际上，有关土地承包制度的立法工作可以追溯到1984年，据全国人大农业农村委员会法案室有关人员介绍，早在1984年，有关方面就组织起草了一个“土地承包条例”，结果是不了了之。原因据说是当时“条件不成熟”，而最根本的，是并不能完全确定当时中国土地制度的前途。

尽管存在不同的看法，但值得肯定的是，到目前为止，中国农村土地制度改革的基本走向已经十分明确。现实的土地制度业已得到实践的验证，而已有的政策更有了极大的突破。用杜润生的话说，当务之急是要非常慎重地将法律付诸执行，“先把这一步走好”。