拉美国家反腐频出新招

拉丁美洲是世界上腐败问题最严重的地区之一。严重的腐败问题使广大民众不但对经济改革政策提出质疑，对政府的执政能力失去信心，而且对自20世纪80年代以来的民主化进程以及民主制度本身，也产生了怀疑。正是在这种背景下，拉美各国政府开始冷静理性地寻找治理腐败的有效途径，开始运用更多的技术、法律、制度和管理手段，与腐败作斗争，一方面加大惩处腐败的力度，另一方面将重点转向完善法律和制度建设，力图通过建构本国的廉政体系，将预防、监督和惩处结合起来，将政府的反腐措施与社会力量结合起来，推动反腐斗争的深入发展。

“反腐专员”、“全民参与”等反腐制度创新

拉美国家在反腐败体制建设中着重抓了四个方面。

完善权力相互监督机制。立法、行政和司法三个权力部门的内部以及相互之间相互监督，并使之成为制约腐败的一种重要的长效制度安排。这种权力相互监督机制包括三大权力部门的内部监督机制、议会与行政部门之间的监督机制和司法部门与行政部门间的监督机制。

内部监督最重要的机制是审计，即通过内部审计对国家政府各部门及其所属的公司、企业团体等实行内部监控。

议会与行政部门之间的监督机制主要包括：制定行政法，规范权力运作，形成公务员制度、财产申报制度等一系列重要制度安排。在议会下设立审计机构，审查政府预算、收支状况，以保证国家公共资金得到正当有效的使用。预算约束。制定公共采购法，避免暗箱操作，鼓励竞争，并严厉控制行政官员的自由裁量权。

司法部门与行政部门之间的监督机制主要包括：设立宪法法庭，负责监督政府当局和行政官员行为的合宪性。保证法官的独立性。在司法部门设最高检察机构，享有独立预算和自治权，拥有广泛的调查权。

近几年，巴西在阿雷格里港的参与性预算，厄瓜多尔对内部预算服务全面而强化的检查，玻利维亚监察总署的现代化，哥伦比亚的内部监控计划，多米尼加市政府的社会审计等制度性建设在反腐败斗争中起到了良好的作用。

建立反腐监察体系。拉美国家常设的反腐监察机构主要有：检察机构。拉美国家的检察机构大多没有设立专门的反腐部门，但部分国家的首席检察官可以根据需要临时成立特别机构，调查与腐败有关的案件。少数国家在检察机构设立了专门的反腐机构。监察特使。大多数拉美国家都有监察特使机制，负责受理民众对中央或地方政府或公职人员侵犯人权、行政管理不当的投诉。政党筹资与选举监管机构。拉美国家有专门规范和控制政党筹资和选举行为的法律和机构。很多国家的议会下面设有选举法庭，对政党的选举活动、收支状况进行监督核查。

近几年，拉美国家反腐监察体系中出现了一个新特点，即一些国家为调查政府的高层腐败问题而成立专门机构，如阿根廷的“反腐办公室”和秘鲁的“公诉人特别办公室”。也有一些国家设置了专门负责反腐斗争和推动增加公共管理透明度的总统高级顾问，称作“反腐专员”（也称“反腐沙皇”）。

公民参与机制。最近十多年来，拉美民众参与政府公共决策的意识不断提升，各国政府也不得不重视民众的这一要求，采取了诸如官方新闻简报、网站、热线、咨询中心（办公室）、保护揭发者、听证会等机制，增加了公众获取信息的途径，提高了公民监督政府的能力。公民监督的一个重要力量是媒体。民主化过程中，拉美国家媒体的相对独立性有所增强。媒体揭露的腐败丑闻数量大大增加，媒体的报道甚至在很多国家掀起巨大的反腐败浪潮。

墨西哥采取签订全国反腐败协议的方式，使政府、商界、工会代表等每个签署方，都通过签订此协议表示不行贿受贿的决心。这种协议虽然没有法律效力，但道德约束会起到潜移默化的作用，有利于推动全社会形成一种清廉之风。

国际合作机制。“透明国际组织”的两个常驻办公室之一就设在智利的圣地亚哥，墨西哥、巴西、哥伦比亚均有透明国际的分支机构。美洲发展银行、世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构，在向拉美国家提供贷款或援助时，首先要求这些国家承诺反腐，并对它们资助的项目采取极为严格的监控措施，这成为推动拉美国家反腐败的重要动力。拉美国家参与的最重要的国际反腐败公约是1996年通过的《美洲国家反腐败公约》。大多数拉美国家都签署了该公约，每年向该组织大会提交反腐败进展报告，经大会评估后予以。

反腐败成全民关注的斗争

在拉美国家，将反腐败纳入政府执政计划并成为一场全民关注的斗争，始于20世纪90年代中期。随着政府和民众对腐败危害性认识的提高，拉美民众从容忍腐败到反感腐败，进而积极投入反腐败的斗争；拉美国家政府从漠视腐败的存在到制定反腐败措施，继而开始注重国家廉政体系的建设。其间，民众觉醒、政府重视和国际机构的推动缺一不可。

机构调整与制度重构是重点。近几年，拉美国家在反腐体系建设方面主要从三方面入手：一是以加强现行机构和增设新机构的方式，提高反腐监察能力和效率，如墨西哥的“部际协调委员会”、哥伦比亚的“公共道德检察总长”；二是设立专门反腐机构，弥补现行权力制约机制中的漏洞，如阿根廷的反腐办公室、秘鲁的“公诉人特别办公室”；三是通过制定反腐计划和社会协议等方式，协调国家机构的反腐职责与功能，为公民参与反腐监察提供渠道，增强政府与公民社会之间的合作，如墨西哥的“透明与反联邦公共管理腐败部际委员会”。

落实法规和取得实效是难点。尽管许多拉美国家制定了一系列法律法规和设置了各种各样的反腐监察机构，但落实起来很难，有不少机构形同虚设，根本没有起到监察作用。司法部门大多缺乏独立性，缺乏执行法律的强制力。行政部门一般拥有比较大的权力，但许多国家政府的反腐意志不强，有的国家虽然设置了独立反腐机构，但其权力很难落实，其拥有的权力实际上并没有法律规定的大。

建立长效机制是目标。在拉美国家，反腐败斗争往往带有很强的政治斗争色彩，有时甚至沦为政治斗争的工具。近几年，墨西哥、秘鲁、阿根廷等国发动的反腐斗争和新建立的反腐监察机构，都是针对前一届政府时期发生的，特别是前执政党主要领导卷入的腐败案件，如阿根廷前总统梅内姆非法武器走私和洗钱案、秘鲁前总统藤森腐败案。这些反腐措施有助于推动反腐斗争，但此类反腐机构却不一定能成为长效机制。这方面做得比较好的是智利。智利有一套相对完善的国家廉政体系，内部与外部制约机制运行正常，因此，智利并没有建立任何专门的反腐机构。