PPP融资模式存在的风险及思考

摘 要：PPP融资模式作为一种新型的融资模式，很大程度上解决了公共资金紧张与公共设施建设需求存在矛盾的问题，被广泛应用，但也存在着政治风险、金融风险、不可抗风险等多种风险。因此，需要对风险进行识别、评估和防范，从而为充分利用PPP融资模式服务社会提供有益建议。

关键词：PPP融资模式 政治风险 金融风险

中图分类号：F407 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）12（a）-0245-02

1 PPP融资模式概述

PPP融资模式，亦即公私合伙制，起源于英国，已流行于全球，这也为我国的城市基本建设提供了一种新的融资模式，并取得了一定成效。例如，众多的城市轨道交通融资，北京的鸟巢融资等都采用了这一模式。

PPP融资模式具有很多种类，美国政府会计将PPP融资模式分为12类，PPP国家委员会则将之细分为18类，世界银行则将它分为6大类，我国学者杨卫华等则将之细分为4大类9中类22小类，这些分类主要是根据设计、建设、经营、移交、外包、租赁（含回购租赁）、持股等方面进行了考量，为不同的基建项目选择不同的PPP融资模式提供了理论依据。

2 PPP融资模式存在的风险

由于PPP融资模式通常都是应用于比较大型的基本建设项目，建设的资金需要量巨大，建设的周期较长，因此，其风险也比较大，常见的有如下几种风险。

2.1 政治风险

由于政策改变或者审批需要授权等问题，或者由于政治原因导致项目不可继续实施的风险，其中包括获准风险、税收政策变化风险、新法律产生、总统选举等导致政策变化等不可预测的风险。其中，特许经营权是一个特别重要的因素，一旦发生变化，将会给PPP融资项目带来极大风险，甚至导致项目的失败。例如，由于鸟巢的运营没有明确的法律规定导致成本分摊出现了问题，最终导致使用权被政府收回，项目终结。

2.2 金融风险

PPP融资模式通常应用于大型基本建设项目，因为建设周期长，可能面临金融市场的巨大变化，带来巨大的金融风险。常见的有外汇和利率风险，当经济运行出现异常的时候，央行可能会调整利率，对于巨额投资项目而言，利率上调会导致巨大的经济损失，汇率也是同样如此，外汇市场也是经常出现巨大的波动，其风险也会导致外资利用风险。另外，还有国内通货膨胀风险，物价的快速上涨也会导致原来预期的投资额出现巨大缺口，可能导致项目实施的资金链断裂。

2.3 不可抗力风险

不可抗力风险都是政府和投资人无法控制的风险，有些可能还可以监控，如天气预报等，有些则具有突然性，且破坏力巨大，如洪水、泥石流、战争、地震、罢工、甚至极端势力的发酵等等，都是不可忽略的风险。

除此之外可能还有其他的各种风险，以上是主要的几种风险。

3 PPP融资模式风险评估

正因为PPP融资模式存在巨大的风险，因此，对风险进行评估，并进行规避就成为一个重要的工作。

3.1 识别风险

首先是对风险进行识别并进行分析和研究，采用一些定量分析方法进行描述，也可以通过概率论及数理统计等方法进行分析，其中主观因素和客观因素都需要考虑进去，一般要求使用主客观相结合的方法进行风险识别与估计。因此，在对PPP融资模式进行风险估计时，应当确保项目中投资回报率的稳定性，在进行风险估计的过程中，将其融资模式开展中的投资回报率进行分析，然后再对风险发生后的投资回报率进行分析，通过二者之间的对比，从而在确保误差相对较小的基础上，实现对融资风险的估计。

3.2 风险评价

利用理论化基础知识，对PPP项目当前面临的风险进行系统性的评价，具体包括风险的影响水平及可造成的整体损失，对评估数据进行量化分析，为风险评价提供出有效数据支持。同时，也应当对PPP项目风险的严重程度进行评价分析，确保风险估计与风险评价两方面的综合考虑，实现对风险的有效评估，最终实现对PPP融资模式风险的规避。在风险评价的过程中，应当充分对其日后是否会影响到城市规划前景等问题进行综合考察和评价，确保其在风险评价的全面性，可以在一定程度上保证工程日后的预期营业成本，实现对风险的系统化评价。

4 规避PPP融资风险的建议

在分析了风险的基础上，采取相应的措施，才能尽量规避PPP融资风险。

4.1 针对不同的项目选择不同的融资种类

不同种类的PPP融资模式，对经营权、所有权的要求不同，首先从大类上来选择是外包型、回租回购型、特许经营型、资产剥离型，然后再选择具体的中类和小类，这需要充分考虑不同PPP融资模式下，政府与投资人之间的合作程度，根据项目特点，从招投标、设计、融资、建设、经营和移交等环节进行考虑，从信任、共享、沟通、协作、承诺多个方面来测量合作程度，预测存在的风险，选择相应的PPP融资模式，规避相应的风险。

4.2 管控PPP融资规模，规避财政风险

国际上PPP融资应用比较成熟的国家，PPP融资无论是项目数量还是投资金额，仅占全部公共部门投资的15%～25%，对于我国而言，经济发展水平有限，金融市场发展不够完善，建议政府在审批的时候，一定要控制其占公共预算支出的比例，目前财政部的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（2015年4月）要求不超过10%，认为更保守一些，控制在5%以下应该是可以的。在应用比较熟练、制度建设比较成熟的情况下，可以慢慢提高这个比例。

4.3 开展相关研究，提供理论支持

PPP融资项目建设周期长、金额大、不确定因素多，因此，可组织学者和国资委、规划、城建等专家对PPP融资模式展开研究，对已经完成的项目进行考察，建立科学、全面、完善的风险监管技术和方法，并完善相关理论，用于指导实践，并聘请相关专家学者对项目的审批进行论证，提供参考意见，规避各种风险。

4.4 组织政府审计部门和民间审计机构全程跟踪审计

对于国家财产物质的安全需要得到相应的保证，民间资金的安全也应该得到保证，能够按照合约认真履行，各尽其责，这就需要国家审计部门和民间审计机构对项目实施的全程进行跟踪，保证合作行为的合理合规。对于日常的建设、经营、移交等活动并不干预各方决策，但必须最大程度上保证各方按照合同认真履行。对于出现的突发重大事项，两方审计人员应本着公平、公正的原则来出具审计报告与建议，最大程度上规避各种风险，保证项目的顺利实施。

4.5 合同中应预先约定风险分摊机制

PPP融资项目，私人参与的目的是盈利，政府参与的目的是为社会提供各种服务，不能因为国有产权的虚位，就承担大部分乃至全部的风险，也不能因为私人的逐利，大部分盈利都归结于私人。因此，对风险与盈利都应该在合同中予以约定，规避项目风险，共享项目成果。

⒖嘉南

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