不丹《学校地震安全的国家行动计划(2013―2023)》述评

摘 要：不丹于2013年1月颁布的《学校地震安全的国家行动计划（2013-2023）》旨在加强自然灾害管理，减少由地震和其他自然灾害造成的学校方面的生命及财产损失。其框架包括加强地震安全与灾害管理机构以及教育部门的政策框架、提高防灾意识教育、减少与降低风险、灾害的防备与响应、能力的建构五大主要内容。文章通过解析该计划的主要内容与特点，以期对我国学校方面的地震防范有一定的启示。

关键词：不丹；地震；安全；行动计划

在历次地震事件中，学校是最易受到危害的。在灾害管理部门的支持下，不丹成立了事务委员会。2012年3月6日，事务委员会成员通过了其指导性文件――《发展中的国家行动计划（学校地震安全和医院地震安全）》，并在2012年4月的第二届国家利益相关者的研讨会上递交了行动计划发展历程及草案以及关于教育部第十一个五年计划的建议书。这一系列的努力促使不丹政府于2013年1月颁布了《学校地震安全的国家行动计划（2013-2023）》，旨在减少由地震及其他自然灾害造成的学校方面的生命和财产损失。国际自然灾害防治组织与灾害管理部门和不丹教育部通过“全球减灾与恢复基金”（GFDRR）共同促进该行动计划的制定。

一、出台背景

不丹地处喜马拉雅山南坡，境内多山，降水丰富，同时位于世界上最活跃的地震带之一。由于其特殊的地理环境因素，经常面临山崩、洪水、暴L、火灾等灾害，其中最易造成巨大损失和伤害的是地震，因为不丹整个国家都处于或近处于印度板块和亚欧板块的断裂带上。而且，地震还会造成滑坡、泥石流、火灾等次生灾害。当地震来临时，学校是极易受到伤害的。据2009年和2011年联合评估报告（JRAR）显示，2009年的6.1级地震和2011年的6.8级地震导致一百多所学校遭受破坏，学校基础设施受损严重，造成13人死亡和大量师生受伤，大约损失36.9863亿努（Ngultrum，Nu）。

不丹政府于2006年的《国家灾难风险管理框架》要求制定灾难预防和应对计划，同时意识到教育部在宣传预防灾害、灾难管理等方面具有重要作用。2008年《“强制性教育”报告》回顾了影响小学教育成果的学生社会经济背景因素、家长教育水平因素和诸如学校基础设施质量与地理位置、教学质量以及书籍和其他可用材料等物理因素。此外，该报告还强调，许多学校处于“失修状态”以及“老学校的维修和翻新被忽视”，致使学校安全性无法得到保证。此外，2011年《国家灾难管理条例（试行）》明确指出，每个政府部门都必须制定自己的灾害管理和应急计划，教育部作为一个重要部门也不例外。

该计划结合了其他自然灾害的安全措施，在政策实施、项目进程方面对各个相关部门提供指导，旨在确保所有的学校在灾害中免受危害。同时，该计划将定期更新并每年对优先领域的实施状况进行评估。

二、主要内容

《学校地震安全的国家行动计划（2013- 2023）》重点是提高学校在地震来临时的安全性，具体目标为保障师生安全，免受灾害的威胁；提高建筑物的安全性和抗震性；加强应对地震和突发事件的准备；提高师生对应对地震和其他自然灾害的整体能力和意识。

（一）加强地震安全与灾害管理机构以及教育部门的政策框架

这一优先领域的目标是制定和落实各项政策、方针、部长指令，以提高安全性，加强不丹教育部门内的灾害管理机构建设。

1.制定和落实各项政策、方针

（1）审查和更新学校灾害管理计划的指导方针。通过股东大会汇编和分析经验教训，对方针和经验进行整合，修订后的准则涵盖预防措施方面的程序和预算要求；同时指出，教育部应与灾害管理部门合作建立正式的监督机制，用于监控学校灾害管理计划的制定和实施。

（2）从建设内容、设备方面制定准则，以识别和减轻危害。采取措施，防止高空坠物，减少灾害发生的可能，制定相应的准则并在所有学校推行。

（3）对所有院校的建筑施工采取高标准、严要求。教育部通过对学校建筑需要、工程质量现行标准的审查、对利益相关者进行咨询，提高安全标准，并计划对施工人员进行能力建设以加强该标准的实施。

（4）教育部发出指令实施灾害管理计划、安全标准、政策指引。教育部回顾活动和正式的指令要求，要求在所有的学校贯彻灾害管理相关的安全标准和指导方针。

2.加强教育部门内的灾害管理机构建设

（1）任命灾害管理中心负责人。正式指定协调人，在固定的时间协调和促进学校相关的灾害管理活动，确保能力建设活动的可持续性。

（2）加强教育部内的各个灾害管理单位建设。考虑到学校数量及教育部门的重要性，政府在教育部内部建立了小型灾害管理机构，这些机构需要和灾难管理委员会合作，同时要向教育部长报告，为教育部的项目计划提供一定措施。

（3）建立学校灾害管理委员会。学校建立由教师、家长和学生三方组成的学校灾害管理委员会，委员会成员有权对灾害相关事宜作出决定、提供指导并和其他机构合作，同时对各种学校团体的成立提供指导。

（4）鼓励在校建立各种灾害管理俱乐部。通过此类社团组织各种活动使学生参与其中，提高学生和家长的灾害防范意识和能力。

（二）教育与认知

这一优先领域的目标是在学校加强地震安全及应急准备方面相关知识和信息的宣传和教育，从而提高学校和社团关于地震及其他自然灾害的防范意识和风险意识。

1.增强知识和信息共享的管理

（1）学校之间建立信息分享网络。为灾害管理中心人员和学校灾害管理委员会建立一个网络平台，这个虚拟网络能够分享知识和经验，以及共同执行活动方案，为感兴趣的教育人员分享相关信息、谈论常见问题提供平台。

（2）与社区共享信息。学校积极承担宣传和教育公众的责任，通过灾害管理俱乐部在学校、社区等地开展基于团体意识的音乐会、戏剧等宣传活动，宣传防范和减少风险的材料，制定“家庭灾害管理”计划。

2.进行安全教育，提高安全意识

（1）开展意识教育活动和项目。针对特定受众，如决策者、学校灾害管理委员会、联络人、教师和学生开展包括通过当地媒体渠道传播在内的青年计划和宣传活动。同时，一个关键的任务是提高特殊儿童的地震安全和防范意识。

（2）关注世界减灾日。不丹一直关注世界减灾日，同时强调要纪念本国的地震事件，利用这些重要的日子分享地震安全问题和减少风险的信息，使学校反思他们的安全和防范水平。此外，要求不丹各地所有学校进行全国性地震演习及其他持续性的宣传活动。

（3）更新信息和教育材料。为灾害管理委员会、团队、协调人、学校灾害管理俱乐部、教师、特殊需要儿童、幼儿和青少年开发易于使用和理解的信息材料，为其提供关于各种自然灾害的基本信息、注意事项、家庭防范知识、风险信息和其他相关信息。

（4）将地震及其他自然灾害的相关信息纳入学校课程和教师培训学院课程。结合地震科普知识，将地震和其他自然灾害的信息以及灾害风险管理问题纳入学校课程和教师培训学院课程。同时，相关的职业机构，例如科学与技术学院等高等大专院校的课程还应该包括关于自然灾害应对的信息，以降低灾害风险，提高学生应变能力。

（5）提高家庭防范意识。学校管理层和教师有责任确保学校学生的安全，为了履行这个责任，学校必须高度重视提高家庭防范意识，并帮助家庭时赣急计划。

（三）减少和降低风险

对于地震，减少和降低风险包括确保校舍结构合理，建筑物地基稳固，并能承受预期水平的地震震动，家具、装饰装修等进行锚定或支撑，以减少地震或其他自然灾害造成的生命和财产损失。

1.结构性调整

（1）对于新建筑，在建立前，要审查现有的学校建设的指导方针和准则，评估建设区域潜在的自然灾害的危险系数，对现有方针进行更新；同时，要提高建筑标准，至关重要的是要建造高性能标准的校舍，特别是注重地震安全；此外，还要审查现行施工验收标准，建立学院建筑的质量控制和检查机制，从施工材料、施工质量等方面监督施工进程，以形成对学校建筑物的独立的质量控制和检验要求。

（2）对于现有的建筑，首先对现有学校建筑进行包括现有校舍的抗震漏洞和风险水平在内的安全评估，以确定建筑是否需要加固或更换结构甚至迁址；对于需要加固、更换或搬迁的建筑，应分清轻重缓急，分阶段地进行。

2.减轻高空坠物的危害，保险措施全面到位

教育部要制定用于固定、支撑建筑物和减轻坠落物体的相关措施，对其他非结构性危险物（如楼梯、护栏、电动系统和火灾隐患的来源）进行指引并开展非工程措施，同时培训相关的维修人员。

3.探索并制定风险保险

如果需要的话，选择性地对校舍进行投保，确保有足够经费用于恢复和重建，同时，保险也可以成为确保并鼓励建筑设计及实施的方式。

（四）准备、响应与早期恢复

这一优先领域的目标是加强防备计划，并加强自然灾害应对能力。

1.加强防备计划

（1）制定灾害管理应急预案。教育部应该制定一个全面的应急计划，明确紧急安排，应急通信协议和责任。为学校层面的应急规划提供必要的指导。

（2）根据应急需求，进行模拟演习。在各个层面进行模拟演习，以帮助教育部门提升应急响应和应急预案，并逐步落实应急措施。

（3）提高各部门、各机构在应急安排上的灵敏度。一旦应急响应和应急预案的制定以及应急安排和程序落实到位，各部门各机构应明确应急安排以及他们的具体职责。

2.加强响应并立即恢复能力

（1）建立明确的指挥和通信系统。各级教育部门应建立明确的沟通流程。为了推动这项工作，教育部应优先采购急救通信设备，让学校自行报告灾害情况并寻求医疗和搜救帮助。

（2）保持物资需要的应急响应。学校应储备基本应急物资，立即回收物资如帐篷、教材等应在Dzongkhag（“宗”，不丹全国划分为四个区，二十个宗，相当于我国的区县）或区域一级进行储存，以确保尽可能早地恢复学校功能。

（3）根据应急需求，做好预准备。有效的应急管理需要提前做好必要的准备。制定并定期测试教育部门应急预案、预准备和程序（指挥控制、人力资源、通信、运输等方面）。

（4）规范各方面的材料和设备要求。教育部应规范学校内的救灾和紧急复原设备和材料，从地区和国家两个层面使其标准化。

（五）能力建设

为了降低风险和提高准备，教育部门必须在各级单位加强人力和物力投入。开展能力需求评估、实施能力建设方案，以及建设技术、管理和应急能力，从而有效地降低风险。

1.降低风险的能力建设

（1）培养工程师和评估员的能力，评估学校建筑的脆弱性与安全性。教育部应该投资制定标准来进行校舍的脆弱性和安全性评估，尤其注重老社区学校的安全评估，并培训相关工程师。

（2）提高工程师和建筑师降低地震风险的技巧。工程师应该接受培训，掌握降低地震风险的技术，以便在进行脆弱性和安全评估后，他们能够提供关于如何更换或加固校舍的建议。

（3）在地震安全性和减少风险问题上提高认识和能力。开展相关活动，将相关的地震安全性和降低风险的计划和政策纳入教育部的计划和方案。

2.防范和应对的能力建设

（1）各类人员应急管理培训。制定学校层面的计划，教育人员要接受应急管理培训；学校灾害管理委员会成员、联络人，以及各种校组织的成员应接受适当的宣传和技能发展培训，培训包括急救、搜索和救援技术，创伤管理，消防技术。

（2）对侦察兵和青年志愿者进行全面的灾害管理培训。审查现有的侦察兵项目，为侦察兵和青年志愿者提供全面的灾害管理和急救员培训，包括准备和响应现有的侦察者项目，制定青年志愿者培训计划。

三、主要特点与启示

（一）完善政策框架，建立安全体系

《学校地震安全的国家行动计划（2013- 2023）》将学校纳入国家的防灾体系，对现有的学校灾害管理规划、建筑标准等进行全面审查和评估，并提高安全标准，教育部通过颁布正式的政策指令，要求所有的学校贯彻灾害管理相关的安全标准和指导方针。同时，细化灾害管理机构，鼓励在学校建立各相关组织，形成了“国家-教育部主导、其他部门支持-学校”这一完备的三级体系。

虽然在我国厦门等地已开始建设防震减灾科普示范学校，但国家尚未从政策层面将校园纳入防灾避难体系中，未从理论层面对校园如何进行防灾避难规划进行深入的研究，也并没有详细具体的设计标准可以遵循，高校校园的防灾性建设仍存在着一定的空白和不足。因此，应在政策层面将学校纳入防灾避难体系，在制度层面提高学校对灾害的关注度和防灾执行力度。

（二）吸纳多种力量，发挥学校作用

该计划以不丹第十一个五年计划为契机，得到国际自然灾害防治组织与灾害管理部门的积极帮助及全球减灾与恢复基金的资金支持；同时，该计划的各个关键领域内的措施的实施得到财政部、人力资源部门、学校等各相关部门的全力支持。在灾害应对方面，各部门职责明确，形成合力配合。

该计划充分发挥教育部的主导作用，放权于学校教育部门，由学校建立各种灾害防治机构和俱乐部以及信息共享平台，并充分发挥其作用；学校是人员相对集中的地方，学校校舍安全直接关系着师生的生命安全，同时还可以在地震发生时提供避难场所。因此，学校要从建筑工程质量、应急物资等方面保障师生安全，为社区、师生提供避难场所。

（三）提高防灾意识，增强抗灾能力

对学生、社^的灾害教育是该计划的重要措施之一。通过学校之间建立的信息分享平台，向师生及其他教育人员分享知识和经验；将灾害教育纳入学校课程，为学生提供灾害信息，提高其防灾意识；强制要求所有学校进行地震演习，提高应变能力；通过组织宣传活动，提高社区和家庭的防灾意识；除此之外，该计划通过能力需求评估和实施能力建设方案，对工程师、评估员、建筑师、青年志愿者等进行综合培训或应急培训，并要求提高各部门、各机构在应急安排上的灵敏度，从而降低风险。

（四）建立监督机制，制定风险保险

教育部与灾害管理部门合作建立正式的监督机制，用于监控学校灾害管理计划的制定和实施，同时在学校的建设方面进行全面的安全性评估，对建设过程进行全程监控。为确保有足够经费用于恢复和重建活动，选择性地为校舍投保，同时，通过保险这一方式确保并鼓励建筑设计及实施的方式。

该计划规定学校教育部门要对国家行动计划与年度计划、五年计划进行评估审查；审查委员会执行行动计划的年度审查，年度会议对行动计划所取得的成就、不足、支持、资源需求等进行评估，并为下一年度的行动计划提供指导。

（五）阶段性目标与长期目标结合，针对性与可行性并存

该计划建构的地震安全性框架着眼于五个关键领域，从政策制度层面的保证、防灾意识的教育到风险的降低减少、地震的响应与早期恢复到各种能力的建设，是一种相互联系、层层递进的全方位的实施框架。

该计划分为短期目标（1～5年）、中期目标（5～10年）和长期目标（10年以上）。在每一领域，除了整体目标与具体目标，还预设了实现的期限，方案的负责人针对预设目标实施有针对性的措施：对现有政策进行审查，提高安全标准；对现有建筑和将要建设的学校实施不同的安全防范和检查措施；灾害安全教育包括学校、社区、家庭，特别是对特殊儿童的安全教育；准备、响应与早期恢复的工作落实到各个部门；能力建设包括降低风险的能力建设和防范应对的能力建设，提高各类人员的能力。

参考文献：

[1]弭珊.高校校园的防震减灾规划研究[D].山东农业大学林学院，2012.

[2]National Action Plan for School Earthquake Safety[EB/OL].http：//www.adrc.asia/documents/dm_information/Bhutan_National_Action_Plan_for_School_ Earthquake_Safety.pdf，2017-03-11.