促进粤澳更紧密合作发展探索

摘要：粤澳合作关系源远流长，改革开放尤其是CEPA签署以来，双方合作取得很大进展，经历了从从民间自发合作到政府搭台服务、从垂直分工到融合发展的渐进过程，并在国际金融危机的冲击下日趋紧密。随着世纪经济进入以中国为代表的新兴经济体崛起的时期，粤澳合作将进一步探索“一国两制”下的粤澳合作新模式，共同提升国际核心竞争力。本文在分析粤澳合作发展历程和合作发展趋势的基础上，针对当前粤澳合作上升为国家战略的时代背景，分别就粤澳共同开发横琴与南沙、澳珠协同发展共建珠澳国际都会区、澳门与珠中江协调发展、澳门与粤东西北地区建立新型“前店后厂”关系等四个层面提出粤澳合作重点和合作方向，以期进一步推动粤澳更紧密合作，促进澳门经济适度多远发展，加快广东转型升级。

关键词：粤澳合作 世界级城镇群 横琴 澳珠协同

中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：

引言

粤港澳合作是“一国两制”框架下的区域合作，其内部既有以深港、珠澳合作等为主的城市双边合作（前海、横琴），也有以穗港澳合作为主的城市三边合作（南沙）；既有省内各城市与港澳的城市合作事宜，也有省层面与港澳的区域协调事务，更有中央政府相关部门的支持和指导；还涉及政府与企业部门、企业与企业之间、政府与非营利组织之间的各种合作事项，构成一种既典型又独特的区域合作关系。相较于粤港合作，粤澳合作起步虽晚，但随着合作开发横琴、港珠澳大桥在西岸顺利推进等，合作成效显著，双方合作需求高、互补性强，凭借无可比拟的政策、文化、地缘、交通、生活和体制等优势，有条件后来居上。

1 粤澳合作发展的主要阶段及特点

澳门自开埠以来，与内地尤其是广东的联系一直较为密切。国际金融危机不但没有削弱粤澳合作，反而使双方的合作更加紧密、更加深入、更加富有成效。

1.1澳门开埠，基于人缘和地缘关系的民间往来

在澳门与内地的交往合作中，粤澳关系源远流长。自16世纪中期澳门开埠以来，“闽粤商人，趋之若鹜”，粤籍移民逐渐成为澳门外来族群的主体，澳门绝大多数居民的衣食住行习惯、节庆和婚丧嫁娶习俗等，都沿袭了粤文化（特别是广府文化）的传统，密切的民间往来使澳门与珠海、中山等大香山地区长期以来荣衰与共。

1.2改革开放，以市场力量为主导的经贸合作

广东改革开放30年在利用港澳先进技术及其国际交往能力强化“珠三角制造”优势方面成效显著。随着深圳和珠海经济特区的设立，在“窗口”示范作用下，澳门商人开始在珠三角地区大规模投资开办企业。截至2012年3月，澳门累计对广东直接投资项目8374个，合同澳资108.7亿美元，实际利用澳资58.2亿美元，其中服务业项目2389个，推动广东从以农业为主、经济比较落后的省份一跃成为工业发达的经济大省，促使粤港澳逐渐形成了以广东为加工制造基地、港澳为购销管理中心的产业跨地域分工格局，建立了“前店后厂”的独特合作方式。

1.3澳门回归，两地政府逐渐达成区域协调发展共识

自1999年澳门回归以来，粤澳两地政府从区域视野入手，优化整合区域内的资源，共同开展了区域空间发展战略的研究。两地通过建立粤澳城市规划专责小组，共同组织推进《大珠三角城镇群协调发展规划》、《粤港澳地区空间发展战略规划》等。这些规划研究打破各自的行政边界，提出粤澳两地的共同发展目标和经济社会环境的协调对策，为深入合作奠定了基础。得益于粤澳经济关系迅猛发展，澳门经济更是一改回归前连续四年负增长的颓势，成为亚洲第一个实现充分就业的地区。

1.4《纲要》出台，地方合作发展意愿上升为国家战略

上述区域规划的积极谋划引起国家层面的高度重视，主要研究结论纳入《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《纲要》），国家“十二五”规划中也明确提出“深化粤港澳合作……促进区域经济共同发展，打造更具综合竞争力的世界级城市群”。根据国家战略部署，粤港澳地区未来将“规划建设广州南沙新区、深圳前后海地区、珠海横琴新区等合作区域，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体”（《纲要》）。

1.4.1已经完成系列重点专项和重点地区的规划编制

适应粤澳走向更紧密合作的趋势，以共建全球城市区域为目标，两地政府联合开展了《共建优质生活圈专项规划》、《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》、《粤港澳基础设施专项规划》、《澳门与珠三角西岸地区协调发展规划》、《澳珠协同发展规划》等系列规划，并合作开发横琴、南沙等地区，重点关注资源、环境问题以及社会民生的改善，强调经济、社会和环境保护的平衡协调，将追求优质生活和宜居区域确立为区域发展的新目标，通过提升生活质量和营商环境，吸引全球人才和资金，从而在国际竞争格局中保持优势。

1.4.2正探索以一体化为目标的城市特色发展

随着《纲要》提出“巩固香港作为国际金融、贸易、航运、物流、高增值服务中心和澳门作为世界旅游休闲中心的地位”，广州被定为国家中心城市，深圳被定为全国性经济中心和国际城市，澳门与珠三角城市分工进一步明确，发展定位相继得到提升。通过城际轨道和绿道等建设，珠三角逐渐成长为一体化的“全球城市区域”。然而，目前各市的特色还不明显，产业的相似性比较高。未来将根据自身的优势发展特色化产业，形成特色的功能区域，建立由特色化城市组成的一体化城市群。

2 粤澳合作发展整体趋势

实施CEPA以来，粤澳货物贸易规模进一步扩大，服务贸易合作领域进一步拓宽，投资便利化进一步加强，经贸往来更加频繁，人员往来交流更加广泛，相互合作更加紧密。目前，内地对澳门服务贸易的开放领域已达44个，共推出277项服务贸易开放措施，广东率先推出33项对澳门的开放政策和便利化措施等。但是粤澳地区也存在着产业转型压力巨大、发展腹地受限，土地开发强度过高、资源环境约束凸显，民生服务水平和文化软实力有待进一步提高等问题。在坚持“一国两制”方针下，粤澳地区要逐步实现从依靠劳动力资源优势参与国际低端竞争向利用创新和核心技术参与国际高端竞争转变，共同探索区域经济一体化发展新模式。

2.1产业分工从“平行合作”走向“融合发展”

澳门因其本身微型经济的独特性，其服务业从上世纪70年代随着香港旅游业的蓬勃发展而得到带动，并经历了内地改革开放所带来的又一次兴旺，零售、餐饮、酒店等消费行业与广东已形成较好合作关系。目前，粤澳产业合作领域正逐步从“传统服务业”走向“现代服务业”。一方面，通过拓展澳门会展、金融的腹地市场，开展中医药产业、文化创意产业的合作交流，共同开发区域内旅游资源等方式，拓展并加强新兴领域的合作；另一方面，通过整合区域机场、港口、轨道等优质交通资源，增强各级交通枢纽的快捷衔接，建立高度一体化的区域流通体系，促进人员、货物、信息、资金等要素自由高效流动，为扩大内销市场提供有力保障，并巩固和发展粤澳外向型经济优势，形成内需外需协调发展、互补相长的新格局。

2.2合作模式从“经济合作”走向“全面合作”

自实施CEPA以来，粤澳不断完善粤澳合作联席会议制度，合作模式已逐步从单一的生产领域走向生产、生活和生态等领域的全方位合作。文化民生合作方面，针对居民跨界生活需求和相关各方的合作诉求，两地共同开展了跨界文化交流、教育合作、社会福利合作以及食品安全合作等；生态环境保护方面，从构建区域生态安全格局、开展邻接地区生态保护合作行动以及深化生态建设合作研究等方面进行探索与实践，为我国快速城市化地区应对日益严峻的生态安全挑战，以及解决相关重大区域性环境保护问题提供先行先试经验。

2.3发展动力从“资源驱动”走向“创新驱动”

广东凭借劳动力和土地资源的优势，承接了国际产业转移，成为“世界工厂”，但随着上述优势的丧失，原有以劳动密集型、对外技术依赖型产业为主的企业和城镇面临着严峻的转型压力。粤澳地区应全面提高自主创新能力，走“低消耗、低排放、低污染”以及“高集聚、高效能、高质量”的内涵增长式新型发展道路，强化在技术、市场、人才和管理体制等方面的优势互补。一方面，强化自主创新对加快转型升级的核心推动作用，加强创新平台建设，促进产业关键核心技术创新和转化，加快构建开放型区域创新格局；另一方面，以制度创新推动创新能力的全面提升，促进粤澳由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

3 促进粤澳更紧密合作发展的建议

随着世界经济逐渐复苏，区域双边和多边合作不断发展，并由非制度化迈向制度化，立足于建立正式、长期和稳固的合作关系，推动形成有利于合作发展的最便利、最灵活、最富效率的长效机制。为保持区域的快速平稳增长，粤澳地区亟需通过重点地区、次区域、区域等多层面的规划协调和紧密合作，加强对外联系和拓展经济腹地、促进产业升级转型以及全面提升人居环境质量。

3.1 粤澳共同开发横琴与南沙，打造更紧密合作载体

部级新区已不再配备一系列政策，但允许自我创新，创新是粤港澳合作示范区发展的核心。横琴和南沙必须在“一国两制”框架下进一步深化创新，有效整合粤澳力量，通过政策创新建立新型经济体制，以体制创新带动发展创新，寻求新的发展路径，推动粤澳打造更具综合竞争力的世界级城市群。

3.3.1建立“共同开发、共同受益”的合作关系

目前粤澳合作开发中已成功试行的经验包括：一是“粤澳合作中医药产业园”，由珠澳双方成立合资公司运营，合资公司注册地在珠海横琴，适用中国内地法律，具体运作方式为横琴新区出地、澳门出资，粤澳双方共同规划、共同投资、共同经营、共同收益；二是“澳大横琴校区”，由全国人大授权澳门特别行政区对其实施管辖，澳门特区政府出资建设并完全按照澳门法规管理，与横琴岛其他区域实行隔离式管理，在拓展澳门发展空间的同时也为横琴的发展带来了国际化的人才储备；三是“珠澳跨境工业园”，设立澳门园区和珠海园区（两区之间开设专门口岸通道连接），通过企业之间的上下游配合，将核心环节放在澳门，前期环节放在珠海，使园区内的产品享受澳门原产地出口优惠。未来，粤澳合作还可以继续探索与澳门形成共同的开发体制，通过政府吸引澳门投资或企业入驻，并与之共同分享收益。

3.3.2完善实施自由宽松的通关制度

为真正实现人流、物流、资金流和信息流的自由往来，未来应积极推进横琴口岸实行24小时通关，并引入高科技手段以提高通关效率，打造“一站式”便捷通关环境；实施“自由行”旅客通行证可采用自助通关系统的政策及措施，综合整治口岸环境；由澳门民航局和广东省海关和口岸主管部门牵头，推动国家海关和口岸主管部门支持在横琴设立直升机停靠点，利用港口已有的边检服务办理入境手续，支持澳门牌照直升机乘客在横琴试行“一地两检”；由澳门及广东省相关部门牵头，争取放宽对在澳门及横琴间航行的游艇检验、登记、安全保障、户籍等诸多限制，简化初次检验项目及发证程序，探索实行粤澳两地牌船舶管理制度。

3.3.3探索澳门自主开发模式

横琴、南沙等作为粤澳合作的部级新区，不能再走传统招商引资或“筑巢引凤”老路，而是要给粤澳及各种开发主体一定的开发主导权，合作开发、共同受益，类似中新知识城模式。未来应积极探索建设澳门自主开发区，赋予澳门在其区域内一定的经济、社会管理权限，总结粤澳合作中医药科技产业园的开发模式经验，采取“共同投资、合作开发、共同发展、利益共享”的合作思路，开展产业、科技与社会管理等全面合作，共同探索开发建设、口岸通关等制度对接，澳门可探索采取类似“基金”[ 基金也称财富基金（Sovereign Wealth Fund），是指一国政府通过特定税收与预算分配、可再生自然资源收入和国际收支盈余等方式积累形成的，由政府控制与支配的，通常以外币形式持有的公共财富。]形式参与开发建设投资，以“项目带土地”方式带动澳门中小企业参与开发，通过境外产业投资多元化实现境内产业发展多元化。

3.2 澳门与珠海协同发展，共建珠澳国际都会区

珠澳合作开始晚，但双方合作需求高、互补性强：澳门作为自由港，国际交流便捷，但与国内交往存在体制，珠海作为经济特区，与内地市场联系密切，但在世界经济体系中地位不高；澳门资源密度高，但发展空间小，珠海建设土地指标充足，发展备用地有524.5平方公里，远大于深圳的200平方公里等。利用政策开放度大、港口资源优越等条件，珠澳都会区有条件在构建粤港澳紧密合作的新载体、创新合作发展新模式等方面率先突破。

3.2.1建设大横琴自由贸易区

为破解澳门和珠海“有区无港”、“有港无区”的“港”和“区”相互脱节的局面，释放“港”和“区”的最大效益，建议规划建设大横琴地区。该地区总面积约750平方公里，海域面积约4000平方公里，拥有氹仔岛、横琴岛、三灶岛、荷包岛、万山群岛和澳门空港、澳门海港、珠海空港、高栏港、广珠高铁港、横琴信息港、万山深水港和规划邮轮母港等“五岛八港”的先天条件。在横琴新区政策的基础上，整合珠海跨界工业区和保税区等政策区域的相关优惠政策，梳理一套与澳门“自由港”全面对接的政策框架，并适用于整个大横琴自由贸易区，将实现“港”、“区”合一，使之成为建设珠澳国际都会区的核心空间载体。

3.2.2加强跨界地区的衔接与协调

跨界地区的规划实施，有利于推动粤澳合作向纵深发展。目前，澳珠需要重点协调的跨界地区包括十字门中央商务区、前山河—内港人文风情带、万山群岛、口岸地区等等，且不同地区具有不同的协同发展目标、协调建设重点和规划建设指引，并需要针对澳门与珠海共同推进的具体协作内容分近期和远期提出建议性安排。

3.3.3推进设施的共建共享

澳珠的中心区空间距离不足5公里，在步行可达的范围内，大量澳门居民在珠海居住和消费，澳门日常鲜活农产品主要经珠海供应。在市政设施上，澳门近72%的用电，98%的原水经珠海供应，珠澳有条件在公共服务、市政设施供给上共建共享。今后，应在粤澳共同推进大藤峡水利枢纽项目建设的基础上，积极探索供水水源一体化的衔接，完善“江水为主、库水为辅、江库联通、江水补库、库水调咸”的珠澳供水水源系统；并针对澳珠中长期能源保障问题，加快澳珠间的电力、燃气设施及管网的建设，建成安全、持续、稳定、清洁的能源供应体系。

3.3 澳门与珠中江地区协调，推动西岸地区跨越式发展

3.3.1推进重点专项领域的协调开发

当前，珠江口西岸地区存在着城市之间的联系相对薄弱，缺乏带动区域发展的龙头城市；新兴产业集群竞争力不强，引领产业升级与发展转型的内生动力不足；自然资源有效利用程度较低，生态要素之间缺乏有机联系，与城市生活的互动有待加强；文化竞争力相对不足，区域社会服务和基础设施一体化建设有待完善；交通网络通达性不足，集疏运体系不完善，综合运输效率不高等一系列问题，未来应重点推进开展综合交通、创新产业、休闲游憩、人文环境、基础设施等重点专项领域的协调事宜。

3.3.2构建“多方参与、协同规划、分头实施”的协调机制

当前的区域合作关系突出创新合作交流机制，强化双方或多方各级别、多渠道的沟通和协调。建议在珠江口西岸地区构筑多层级责权明晰、多元主体互动的协调机制；建立区域城市规划专家顾问委员会，开展动态规划实施监测评估；完善“区域协调发展战略研究论坛”，为政府、公众和学者提供制度化交流平台；建立珠三角西岸城市空间信息平台，实现空间信息资源的共享和无缝衔接；开展专项规划和行动计划研究，促进共同规划研究的深化和落实。

3.4 澳门拓展与粤东西北地区合作，推动粤港澳合作发展格局拓展至全省

未来，粤港澳建设世界级城镇群将主要以大珠三角为核心区，开展现代服务业、高新技术产业等方面合作，建设高水平的国际都会区，拓展国际国内两个市场，提升城市群的世界地位，引领区域产业转型和城市转型；还将以环珠三角为协同区将粤港澳合作拓展到全省，通过基础设施建设和产业和劳动力“双转移”，与大珠三角形成梯度发展、分工合理的多层次产业群和优势互补、互利共赢的产业协作体系。澳门应借此契机加快形成公平开放、规范统一的大市场，为粤东西北地区提供商贸服务合作平台，与之建立新型“前店后厂”关系。

3.4.1促进粤澳湛江深水港合作

早在2003年，澳门特首何厚铧提出以港口合作为重点构建粤西经贸服务平台的构想；2010年，湛江深水港与澳门自由港的对接合作一事写入《粤澳框架合作协议》，明确提出要“协调粤澳港航发展”，“支持探索湛江深水港与澳门自由港合作”。湛江港是中国南部的深水良港，同时是中国大陆通往东南亚、非洲、欧洲和大洋洲海上航程最短的港口；澳门港是中国最早对外开放的港口之一，同时也是世界上著名的自由港。湛江通过合作延伸澳门的自由港政策，重点在航运服务、经贸服务领域深化与澳门的合作；粤澳合作还将以湛江为支点，拓展澳门航运物流对泛珠特别是大西南地区的服务；湛江和澳门两地还可在旅游、港口物流、农海产品产销、人才培训等方面的合作。

3.4.2建设商贸合作服务平台

澳门有着400多年同西方经济、文化交流的历史，是中西方文化的集散地。澳门政府近年来正积极构建“三个平台”（即粤西地区商贸服务平台、中国内地与葡语国家经贸联系与合作服务平台、全球华商联络与合作服务平台）。今后，可以澳门打造世界旅游休闲中心为契机，继续加快和完善商贸平台建设，实现澳门整体经济社会等可持续发展，同时也促进广东与拉丁语系国家联系和合作，双方共拓葡语国家市场。

3.4.3拓展会展、旅游等产业合作发展空间

澳门正致力于打造区域性商贸服务平台，发展如会展、商贸支持和专业服务、离岸服务、运输和物流等具有竞争力和高附加值的服务业。在与粤东西北地区协同发展上，澳门一方面要利用高铁等区域交通优势，积极融入粤东沿海地区、粤西沿海地区和北部山区的旅游带，另一方面，粤东西北要抓住粤港澳共建世界级城镇群的契机，争取澳门为粤东西北及广东其它地区提供优质的旅游、文化创意、会展等服务。

结语

在中央政府的大力支持和CEPA的实施下，广东已经取代香港成为澳门的最大贸易伙伴，最主要的进口来源地、最大游客来源地、最主要的投资目的地和投资来源地。随着后金融危机时代的到来，广东省委、省政府把推进与港澳的紧密合作作为新时期广东实现新一轮大发展的重要工作来谋划和部署，出台了一系列的政策措施并与澳门共同编制相关规划，以前所未有的力度推动粤澳的紧密合作；澳门作为以业为支柱、以外部需求为主导的离岛性微型经济体，也更加需要进一步深化拓展广东的合作发展空间，实现经济适度多元化发展。未来，双方需要继续把粤澳关系摆在一个重要位置上加以考虑，在已有的合作基础上进一步优势互补和整合资源，通过横琴、南沙等粤港澳合作示范区，澳门与珠海协同发展、澳门与珠中江地区协调发展，以及澳门与粤东西北地区的拓展发展，建立起更大范围、更高层次的合作关系。

参考文献

［1］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心，等．澳珠协同发展规划[Z]．2012

［2］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．南沙新区粤港澳合作发展规划[Z]．2011

［3］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心，等．环珠江口宜居湾区建设重点行动计划[Z]．2011

［4］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．澳门与珠江口西岸地区发展规划[Z]．2011

［5］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．横琴总体发展规划[Z]．2009．8

［6］广东省城乡规划设计研究院，广东省城市发展研究中心．粤港澳空间发展战略规划研究[Z]．2008．4

［7］Castells, M. The Informational City：Information Tec hnology Economi c Restructuring and the Urban—Regional process．Oxford . 1989．