基层社会稳定风险评估方法创新及其应用

2019-09-17 版权声明 举报文章

摘 要:社会风险评估制度的推行是创新社会治理的重要举措,对从源头上化解社会矛盾冲突起到了十分重要的作用。近年来,该领域的研究取得较快进展,但也存在诸多不足之处,其中最为突出的就是目前的风险评估方法缺乏实用性和可操作性。运用风险理论设计简单直观和具有可操作性的基层社会稳定风险评估方法,即从社会矛盾冲突发生的可能性和后果的损失程度两个维度构建社会稳定风险评估矩阵图模型,随后的实例分析表明该评估模型是有效的和可行的。

关键词:社会稳定;风险评估;风险矩阵图;方法创新

中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2014)05-0091-06

一、社会稳定风险评估的内涵及其程序

(一)社会稳定风险评估的内涵

正如辩证唯物主义所指出:任何社会过程与社会结构的存在都非偶然因素作用的结果,它的生成、演化等有其自身的规律性。基层社会稳定风险的发生及其作用的发挥同样并非神秘不可测,它是可以预测的[1]。由于风险评估具有测量社会结构、监测社会目标、预测社会发展的功能,以及具有统计性、计量性、时间性和可操作性等特点,因此建立一套科学、规范的社会稳定风险评估制度有助于从源头上消除不稳定因素和隐患,从而减少各种损失。

社会稳定风险评估[2]实质上是对特定区域引发社会不稳定因素和隐患的概率以及损失程度与安全指标进行对照分析及衡量评判,确定风险水平,以此为依据制定并实施有效的风险控制措施,使评估对象的风险达到可容许水平,最终实现社会和谐稳定和公共安全。

(二)社会稳定风险评估的基本流程

社会稳定风险评估主要包括风险识别、风险分析和风险评价三大部分,是风险管理的重要组成部分。社会稳定风险评估的基本流程如图1所示:

图1 社会稳定风险评估流程图

1. 评估准备。风险评估准备工作主要包括制定评估方案、描述评估区域和工作保障与动员等三个方面,具体说明如下:

(1)制定评估方案。风险评估工作方案包括风险评估的范围、工作机制、实施程序、经费预算等。其基本要求:一是细化评估范围。结合各自职责和工作实际,明确风险评估的工作对象和范围,细化各项工作任务。二是建立工作机制。成立风险评估组织机构,落实领导责任和承办责任。可依托有关专家或专业机构开展工作。三是制定实施程序。包括制定风险评估的工作流程、评估模板、表格、评估报告样式等,细化具体的工作方法和操作程序。四是编制经费预算。根据所承担的工作任务要求,编制经费预算,并积极向有关部门争取经费支持。

(2)描述评估区域。一是搜集、整理相关信息。通过走访群众、问卷调查、民意测评、召开座谈会等形式获得直接信息,或者通过查阅资料、咨询专家和专业机构、公开渠道等收集间接信息,以便了解评估对象的基本情况,为风险评估提供必要的信息准备。二是对所要评估的区域进行描述。通过标准化表格(见表1),准确、全面地描述所要评估区域的人口、经济、社会、教育、基础设施、自然生态等,为风险分析提供基础性信息。

表1 风险评估基本信息描述示例

(3)工作保障与动员。一是做好风险评估保障工作,包括风险识别、分析、评价和处置过程中所必须的人、财、物以及技术等各方面的资源保障。二是在风险评估工作开始前要进行动员和培训,让参与单位和参与人员掌握评估的流程和方法,明确任务和责任。

2. 风险识别。风险识别[3]是发现、认可并记录风险的过程。风险识别过程包括识别那些可能对目标产生重大影响的风险源、影响范围、事件原因和潜在隐患及其可能产生的后果,从而生成一个全面的风险列表。

(1)风险识别的对象。风险识别的对象,主要包括以下五个方面的内容:一是风险类别。针对某一种类的事件或者某一区域,分析、列举、细化此类事件或该区域可能发生的各种风险。二是风险原因。分析可能导致风险发生的各种原因,包括自然原因、人为原因、政策原因、历史原因、管理原因、技术原因等。三是风险机理。分析不同风险源发生作用的机理即风险源是通过何种途径、如何导致不利后果发生的。四是风险发生的时间、地点。分析不同风险发生和产生影响的时间、地点,确定风险发生及其影响的重点区域和时间段。五是风险影响对象。分析风险可能导致的后果,包括可能产生的客观损失和主观影响,受风险影响的对象和影响方式。

(2)风险识别的方法。目前常用的方法有:询问与交流、现场检查、查阅有关记录、头脑风暴法、流程图法、系统分析法、德尔菲法、情景分析法、风险类别列举法、历史个例排序法、综合推断法等。

(3)风险识别的程序。一是形成风险清单。根据事先确定的风险列表,对比、分析所有可能出现的风险,详细记录当地的风险识别情况,形成一个全面的风险清单,确定风险源及其可能的影响。二是分析风险产生的原因及其可能导致的后果。以已经形成的风险清单为基础,考虑风险发生可能的原因和可能的结果,在对风险进行筛选、排除的基础上确定潜在的风险处置措施。三是制定风险识别表。通过列出风险列表、分析排查风险源、分析风险可能产生的影响(包括影响的形式、影响的对象),制定详细的风险识别表(见表2)。

表2 风险识别表示例

3. 风险分析。风险分析是根据风险类型、所获得的信息和风险评估结果使用的目的,对识别出的风险采用定性、半定量、定量以及几种分析方法相结合的方法,分析涉及事件发生的可能性和后果严重性,确定风险水平,从而为风险评价和风险处置提供支持。风险分析宜从导致风险的原因、风险固有属性和分析区域的风险承受能力(脆弱性)、风险控制能力等方面进行。风险承受能力包括系统自身承受能力和社会心理承受能力等。风险控制能力包括常态管理水平、应急管理水平、宣传教育培训及其他。

4. 风险评价。风险评价包括将风险分析的结果与预先设定的风险准则相比较,或者在各种风险分析结果之间进行比较,确定不同风险的重要程度和可接受水平。

(1)风险比较与排序。风险评价要对风险发生的可能性、后果及其影响因素等进行多维度综合判断,确定各类各级风险的重要程度和可接受水平。

(2)编制具有风险优先级的风险列表。根据风险比较与排序的结果,形成具有优先级的风险列表,为进一步的风险处置提供指导。

5. 风险处置。风险处置是以风险等级为依据,根据对威胁来源、受害者脆弱性、现有控制措施有效性以及可能产生的后果进行分析,明确对不同的风险如何控制和管理,确定管理的优先等级和风险处置策略,提出具体的风险处置措施和工作建议。

(1)风险处置的原则。风险处置不仅要考虑风险水平和风险处置能力,而且还要考虑风险处置的成本―收益问题,实现以最小成本获得最安全的目的。

(2)风险处置的手段。风险处置的主要手段包括风险保留、风险降低、风险转移、风险规避等。风险保留是指决定自己承担风险;风险降低是指采取预防措施,尽量消除不稳定因素或者隐患,防止或者减少损失的发生;风险转移是指通过法律、协议、保险或其他途径向他人转移损失;风险规避是指通过避免卷入某种风险状况或撤离某种风险状况的行动,规避损失发生的可能性。

6. 风险沟通、监测和更新。风险沟通、风险监测和更新贯穿在风险管理全过程的各个环节和阶段。风险沟通是指不同利益相关者之间就有关风险因素信息的沟通,是对所有风险在信息来源和流向的动态过程的把握。

(1)风险沟通。不同主体对风险的感知不同,要在政府组织内部建立信息共享和沟通机制,还必须加强政府、技术专家、社会组织、媒体和公众之间的交流,建立面向社会、多方参与的风险管理模式。

(2)风险监测和更新。风险管理是一个动态持续过程,要对管理过程和结果及时进行跟踪、沟通与反馈,定期按要求更新评估内容。

二、基层社会稳定风险评估方法与指标体系构建

(一)风险矩阵图法

在实地调查和收集相关资料的基础上,对所要评估的社会稳定风险采用风险评估矩阵图法对风险进行评估,即从风险发生的可能性和可能造成后果的严重程度二个维度展开对风险高低的评判,具体步骤如下:

1. 风险场景描述。确定要分析的风险之后,必须设计一个场景作为风险分析的出发点。场景必须对事件做出非常明确并足够详细的描述,才能在此基础上对发生可能性及后果做出最精确和可靠的估计。

2. 可能性分析。风险事件发生可能性或者概率估计通常采用5级制分类进行描述和量度:1为基本不可能;2为较不可能;3为可能;4为较可能;5为很可能。可能性分析主要有三种方法。一是客观概率估计,是指应用客观概率对事件风险进行估计,利用相关历史数据来识别那些已经发生的事件或情况,借此推断出它们未来发生的可能性;二是利用故障树和事件树等技术来预测可能性;三是主观概率估计,是指系统化和结构化地利用专家观点来估计可能性。

3. 后果分析。通过假设特定事件、情况或环境已经出现,后果分析可以确定风险影响的性质和类型。某一事件可能产生一系列不同严重程度的影响,也可能影响一系列目标和不同利益相关者。在明确环境信息时,就应当确定所需要分析的后果和受影响的利益相关者。

(1)设定损失参数。后果分析可以有包括从结果的简单描述到制定详细的数量模型等多种形式。在此仅考虑风险事件对人、经济、社会、生态环境等四个领域带来损失,每一领域设置相应的损失参数。

(2)确定临界值。为了对损失后果进行分级,在确定损失参数的基础上,需要对每一损失参数设定临界值。与发生可能性相同,也采用5级制分类来给予描述和度量:1为很小;2为小;3为一般;4为大;5为很大。临界值确定过程中,需要参考现有的法律法规、政策方针、规范性文件等,结合分析区域的具体情况,充分考虑到所分析区域的脆弱性(风险承受能力、风险控制能力),同时尽可能地让多学科的专家学者以及相关部门的实践工作人员参与其中,以确保临界值设定的合理性。

4. 计算损失后果。每个损失参数的损失值计算是风险分析中至关重要的一步,所以该步骤尤其应该吸收不同领域的专家参与,以共同得出可靠的结论。风险事件对人员、经济、社会、生态环境四个领域所造成的损害,必须通过估算来确定每一个参数的预期损失程度,从而进一步确定每个参数的损失等级,然后通过加权汇总得出总损失值。

5. 确定风险水平。风险估计是对风险的可能性及其后果进行赋值的过程。风险估计要考虑成本、收益、利益相关者的利害关系以及其他因素。

(1)确定风险等级。根据风险发生可能性等级(横坐标)和风险后果等级(纵坐标),形成风险评估矩阵图(参见图2)。在风险可能性分析和后果分析的基础上,依据风险矩阵图,划分并确定风险等级。此处采用4级制,并分别用四种不同颜色表示,即绿色表示风险等级为低,黄色表示风险等级为中,橙色表示风险等级为高,红色表示风险等级为极高。通过相关指标综合评价,确定风险级别,为明确风险需要控制提供依据,并确定风险管理的优先级。

图2 风险评估矩阵图

(2)制定风险分析表。将风险描述、可能性等级、后果等级、风险级别、处置策略、现有措施、牵头部门、评估日期等列在同一张风险登记表中(参见表3)。

表3 风险分析表示例

(二)基层社会稳定风险评估指标体系构建

在参考有关重大项目社会稳定风险评估指标的基础下[4,5],结合我国基层的经济社会发展状况和文化习俗,构建如图3所示的基层社会稳定风险评估指标体系。该指标体系主要从风险发生的可能性和损失程度两个方面进行构建,它为两层指标体系,第一层为主要因素集,第二层为细化指标集。

(1)可能性指标。风险发生可能性指标包括社会环境子指标集、经济环境子指标集、政治环境子指标集和价值观子指标集。风险发生可能性指标体系中各指标值均采用5级制计分法即根据指标值的大小分设5个值:10、20、30、40和50。

各子指标内涵如下:一是社会环境子指标集。包括当地治安状况、近10年发生重大纠纷的次数、闲散人口比例,民风习俗(比如民风是否淳朴、团结程度、好斗状况等)等4项指标。该指标主要考察和反映当地社会稳定状况。二是经济环境子指标集。在经济环境子指标集中可分为个人经济保障指标(当地人均收入、贫困率、双方贫富差距)和社会经济保障指标(当地政府的财政状况、社会保障完备状况)。其中,当地人均收入、贫富差距、当地政府的财政状况、社会保障完备状况等反映当地居民生活状况和社会发展状况,是社会稳定的基础。据相关研究表明,矛盾与冲突发生的数量与民众富裕程度成反比即当地民众越富裕,则发生纠纷冲突就越少。三是政治环境子指标集。包括干部清廉指数和信访案件变化情况(统计5年),主要反映当地干部清廉程度和处理矛盾纠纷的能力,并间接反映民众对当地政府的信任程度和当地社会矛盾激烈程度。四是价值观子指标集。价值观子指标集包括对国家政策的满意度(比如林权制度改革政策)、冲突双方对当地政府的信任程度、对对方政府和群众的信任程度、法律意识。价值性子指标集是引发社会稳定风险甚至群体性事件的潜在诱因。

依据区域的社会经济状况,并结合专家判断,对上述各指标赋予不同的权重和数值,然后按照公式(1)确定其社会稳定风险发生的可能性大小:

(1)

其中,Vi表示第i项指标被赋予的分值,Wi为第i项指标被赋予的权重。指标体系中各指标值均采用5级制计分法即根据指标值的大小分设5个值:10、20、30、40和50,此时V0=50。这样通过(1)式就可以计算该地区社会稳定风险发生的可能性大小。相应的,把社会稳定风险发生的可能性划分为5个等级即0~0.2为基本不可能(1),0.2~0.4较不可能(2),0.4~0.6为可能(3),0.6~0.8为较可能(4),0.8~1为很可能(5)。

(2)后果损失程度指标。后果损失程度指标包括人员损失子指标集、经济损失子指标集、社会损失子指标集和自然环境损失子指标集等四类子指标集。表4中各指标临界值按5级制进行确定:1为很小,2为小,3为一般,4为大,5为很大。

为简便起见,因矛盾纠纷而可能引发群体性事件对人员、经济、社会、自然环境等造成损失程度的确定方法为:通过估算来确定每一指标的预期损失规模,在此基础上确定每个指标的损失等级,然后通过简单的加总得出总的损失值,其计算公式如下:

(2)

其中,n0为损失指标个数总和。

三、案例分析――广西西林县社会稳定风险评估

(一)广西西林县基本概况

西林县位于广西自治区最西端,全县面积3020平方公里,总人口15.4万。由于该县地处滇、桂、黔三省(区)结合部,民族成分复杂,有壮、汉、苗、瑶、彝、布依、仡佬、毛南等15个民族,并且少数民族人口占全县人口的90%以上;移民多,库区移民占全县总人口的10%;“三大纠纷”比较突出,因集体林权制度改革导致的山林、土地和水利纠纷(简称“三大纠纷”)迅速增多,由此引发的冲突事件占全县冲突事件的80%以上,因此西林县社会和谐稳定面临巨大的压力。

依据笔者在西林县调研获取的数据,采用所建立的社会稳定风险评估模型对西林县的社会稳定状况进行整体评估。上述各指标的临界值界定参见笔者的研究成果[6]。

(二)社会稳定风险评估分析

对西林县社会矛盾冲突发生的可能性评价赋值并按照公式(1)计算的可能性大小为:0.78;其后果损失程度评价参见表4赋值并按照公式(2)计算后果损失程度为:3.51;由此绘出如下风险矩阵图:

图4 西林县社会稳定风险评估矩阵图

通过图4可以判断西林县社会矛盾纠纷引发冲突的社会稳定风险处于高位状态,因此建议西林县党委和县政府应该引起高度重视,尽快落实专人重点排查因库区移民纠纷和“三大纠纷”等所引发的社会矛盾纠纷,采取有实效的化解办法,达到从源头上消除矛盾和隐患,以防止群体冲突事件的发生。

四、结语

针对当前基层社会稳定风险评估方法普遍缺乏实用性和可操作性的情况,本文首先运用风险理论设计了一套反映基层社会稳定状况的风险评估指标体系,在此基础上构建了简单直观和具有可操作性的社会稳定风险评估矩阵图模型。随后采用所建立的风险评估模型对西林县社会稳定风险状况进行评估,评估结果是与实际情况相符的。近些年来,西林县随着库区移民的增加和集体林权制度改革的推进,因利益纠纷而产生的各类社会矛盾纠纷急剧增加,政府维稳压力巨大。另外,案例分析也表明基于风险矩阵图法的社会稳定评估模型是有效的和可行的。

参考文献:

[1]刘泽照,王慧佳,黄 杰.基于政策执行的基层政府社会稳定风险评估[J].东北大学学报:社会科学版,2013(6):606.

[2]杨 雄,刘 程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣,2010(10):32.

[3]范道津,陈伟珂.风险管理理论与工具[M].天津:天津大学出版社,2010:58.

[4]宋林飞.中国社会风险预警系统的设计与运行[J].东南大学学报:社会科学版,1999(1):69.

[5]付翠莲.重大事项社会稳定风险评估机制研究[M].北京:中国社会科学出版社,2011:211.

[6]杨继君.跨省(区)群体性事件演化机理与治理模式创新[M].广州:广东人民出版社,2012:161.

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