城市养老产业研究

摘要：养老成为我国当前面临的一个十分突出的社会问题。养老产业是为老年人群提品和服务的特殊产业，发展养老产业既有利于满足老年人的社会需求，形成健康老龄化社会，又有助于产业结构的调整和升级，缓解就业压力，减轻社会保障负担。

关键词：城市养老；养老产业；社区养老；机构养老

一、研究背景

（一）W市人口现状和人口老龄化趋势分析

1.W市人口现状

2010年第六次全国人口普查主要数据表明，W市已有65岁及以上人口243612人，占10.76%，同2000年第五次全国人口普查相比，65岁及以上人口比重上升了3.16%，W市人口老龄化趋势日益严重。

2.W市人口老龄化特点

W市己于1999年进入老龄社会，预计到2020年65岁以上老年人占总人口的比例将从7%增长到14%以上。具有以下特点：基数大增长快、高龄化趋势显著、老龄化超前于经济发展以及各县区发展不平衡。

二、养老发展现状、存在问题和投资运行机制分析

（一）W市养老产业发展现状及存在问题

1.养老产业发展现状

W市现有各类养老机构69家，拥有床位约6200张，其中老年公寓13家，床位1100余张，基层政府创办的农村敬老院54家。目前，W市进行居家养老试点的街道共10个，共有728人享受居家养老服务，各区投入服务资金105万元，设施建设资金100万元，分别依托中介、老年服务机构和社区工作者志愿者等为城市“三无”老人、空巢老人、社会困难老人等提供家政护理、生活照料、心理咨询、康复服务等。到2012年W市的居家养老服务中心已达12个，80多个社区建成社区居家养老服务站。

2.存在问题

①社区养老

体制因素。底层社区权责不统一，社区的责任无限扩大，老人工作只是其中之一，居委会工作人员无法腾出时间和精力照顾老年群体的管理问题。

资金因素。街道特别是社区一级资金不足是制约社区老人服务发展的重要因素。

管理因素。社区组织基本上不具备一个相对独立实体进行活动的能力，难以独立自主地按照社区居民实际需要提供最有效的社区服务和管理。

我们发放问卷300份，对养老方式进行了问卷调查。得出结论：从入住意愿上看，一半以上的老人能够接受入住养老公寓，这说明W市的养老服务业大有可为；从老年公寓设施服务需求上看，老年人对医疗保障等方面要求比较高，说明养老机构在加强各种活动及精神抚慰等软件方面要求很高；在费用支付来源中，自己支付的占绝对比例，以此，需结合老年人的消费习惯，开办养老服务机构。

②机构养老

经济发展水平决定着家庭对老年人机构养老的经济支付能力；人口及家庭结构的变化决定了人们对社会机构养老的需求；政府的福利政策对机构养老的发展也起着不可估量的作用；传统的养老观念的改变决定着老人是否愿意住养老院。

经调查发现，城市愿意入住养老机构的比例高于农村，能支付的费用也高于农村。而目前W市机构养老供给不足，并且结构不合理，很多养老机构不收生活不能自理的人员，这些老人的需求很难满足。有些条件好的养老机构，需要排队入住，而大部分条件差的入住率不高，亏本经营。

现存的大多数养老机构收费偏高、规模小，低收入老人无法涉足。民办的养老机构医疗卫生服务不健全、管理难度大、政府对其优惠政策难以落实，导致其发展困难重重。

三、养老产业发展基本思路

（一）社区养老发展基本思路

1.坚持社区养老与经济、社会发展水平相适应。“社区照顾”概念的引入，与一国社会经济的发展密不可分，也更是老年人问题复杂化的体现。[1]社区养老服务事业必须纳入可持续发展战略，并逐步增加对这一事业的投入，使其与国民经济和老年人口增长水平相适应。

2.坚持以政府示范性举办与鼓励全社会力量兴办相结合。要发挥政府的主导作用，并运用市场机制，动员社会各方面力量广泛参与，推动社区养老服务走社会化、产业化之路。

3.坚持社区照顾与家庭养老相结合。继续发挥家庭在经济供养、生活照料、精神慰藉等方面的作用。要把“家庭养老为主、社区养老为辅”作为W市社区养老服务模式的基本原则。

4.坚持物质养老与精神养老相结合。在保障社区内老年人口物质生活的同时，注重丰富老年人的精神文化生活。还应重视老年人的自我价值的实现，引导老年人参与社区的各项活动。

5.坚持因地制宜，分类指导，突出重点。在面向社区为全体老年人服务的同时，要重点保障高龄老人、残疾老人、老年妇女、独居老人等特殊群体的基本生活和合法权益。

6.坚持经济效益与社会效益相结合。发展社区养老服务业要与社会主义市场经济体制相适应。在发挥良好的社会效益的同时，要发挥经济效益的支撑作用。

（二）社区养老发展投资、管理、运行体制机制创新建议。

社区居委会作为社区自组织机构，能够提供、反馈老年人信息，监督居家养老服务供给，同时直接提供部分养老服务，主要是精神慰藉。

1.政府重视，进一步明确政府职责，充分发挥好政府在社区养老支持体系中的中枢作用。政府在人口老龄化这一问题上要承担首要责任。对于政府而言，要通过改革和完善社区养老保障体系、加强制度保障、建立社区服务的多方支持来源等方面，保障老年人的基本生活，满足他们的需求。

2.下放社区权利，多渠道筹措资金，推进社区养老服务社会化、产业化进程。居委会作为社区养老的重要服务单位，必须摆脱自治地位被虚化的情况，也就是说把权利下放给居委会。

虽然社区养老发展是多渠道的发展模式，但是从现实的情况来看，政府的财政仍然是社区养老发展的支柱。随着社区养老的全面推行，这种主要依靠政府财政来发展的模式将会面临很大的挑战。要借鉴国内外发展社区养老的经验，除了政府的财政资助，社区还要多渠道筹措资金，推进社区养老服务社会化、产业化。

3.准确定位社区养老模式，构筑社区照料服务体系，着眼于持续发展，稳妥建立社区养老项目。社区养老服务最后落实就是为老年人提供服务，建立适合老年人需要的社区养老项目。社区养老项目要从生活上、精神上各个方面满足老年人的需求，因此，项目建立时也要有一定的先后和缓急。

4.加强组织协调，制定优惠政策，部门通力合作

建立统一的指导、协调组织。建议由政府领导牵头，由民政、社保、卫生、财政等部门参加，成立社区养老服务工作协调委员会。协调委员会主要职能是组织、指导、协调、检查、督促社区养老服务业健康、有序、规范地发展。各级政府及有关部门要健全和完善社区养老服务业的政策、法规，尤其在建设资金、土地征用、税收、信贷、水电等方面进一步给予优惠扶持。各有关部门协调配合，形成合力。社区老年照料服务除充分发挥民政部门的主体作用外，更需要各部门的密切配合。

5.加强社区老年工作管理与服务人才的培养，建设专业化的工作队伍

建立人才培训基地和管理人员的定期培训制度。可与各大专院校联合协作，利用现有的相关院校有关专业资源培训高素质的社区工作管理和服务人员，为社区的长期发展储备人才资源。大力引进专业人才，通过公开招考、招聘和定向培养，吸收一批学历较高、年轻优秀的人才充实到社区工作，同时，注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工到社区老年服务岗位上来。

重视整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿者队伍，同时聘请一批德高望重的老同志参加社区管理服务工作，利用老年人同老年人容易沟通的优势，自己管理自己，自己服务自己。

6.加强社区老龄问题的理论和对策研究

社区养老服务业本身就是一个新生事物，当前应加强对社区养老服务体系和求助体系、社区养老服务的产业化、社区财政投入机制及资源整合等问题的研究探讨。并借鉴国外经验，学习兄弟省市的做法，结合实际，提出可操作性的对策建议，从而把社区养老服务产业推向一个新的发展阶段。

（三）机构养老发展基本思路

1.政府投资官办官营养老机构服务“三无”和“五保”人员

在社会保障体系中，社会救济作为最基本的社会保障或最低层次的社会保障，其目的在于保障公民或社会成员享有最低生活水平，即满足最基本生活需求，它是国家和社会通过单向的利益付与的形式对处于生活困难的社会成员提供物质帮助，帮助其克服生活困难，摆脱生活困境。对无子女、无劳动能力和无生活来源的老人，城市里称“三无”老人，农村里称“五保”老人，历史上一直由政府来承担养老责任。

2.鼓励兴办官办民营养老机构服务中低收入人群

由于官办官营的养老机构服务对象是“三无”和“五保”人员，而民营养老机构因为收费较高，中低收入群无力支付较高的养老费，他们的养老需求得不到满足。针对这一类人群政府可鼓励兴办官办民营养老机构。这种模式有其优越性：一是降低了承包者的经营运作成本及运营风险，能够较好吸引社会力量参与；二是防止机构性质改变，养老院的设施所有权仍然为政府所有，不用担心承包者改变用途，而且通过政策、资金扶持等保持养老机构的非营利性质。

（四）机构养老发展投资、管理、运行体制机制创新建议

1.发挥政府主导作用，引导不同类型的养老机构均衡发展

机构养老服务事业作为一项急待振兴的产业，其发展仍离不开政府的支持与扶持。政府通过提供财力支撑、落实优惠政策，来扶持与鼓励民营养老机构的发展，进一步加大对原改制机构的扶持力度，这样就能更好地适应养老机构“社会化”的发展趋势。养老服务机构的发展，不能单一，而应国有、民办等多种形式并举，这有利于养老机构在竞争中发展，也有利于维护社会公平。

政府举办的养老机构通常以三无、五保老人为受惠的对象，有利于促进社会公平，而民办养老机构追求效益，底层公民难以受惠，但是如果民办养老机构比重过大，就有可能破坏社会公平。因此，养老机构的发展一定要重视官办和民办的比重适当，做到不同类型的养老机构均衡发展。

2.加大财政投入，推进养老机构投资多元化

养老服务行业是一个高风险、低收益的社会公益行业，一次性投人高，投入产出率低，加上由于土地批租困难、土地价格、租金上扬等因素影响，社会办养老机构在市场竞争中处于弱势地位，突出表现在：缺乏资金支持、医保定点难、抗风险能力低等方面。针对这些问题，政府应根据经济和社会协调发展的要求，把发展养老机构纳入社会发展总体规划中，特别是要在完善社会养老保障制度的框架下，统筹制定发展社会养老服务体系的规划。

3.营造市场运行机制，推进养老机构运行产业化

当前，养老服务的需求多种多样，有的只满足于简单饮食起居、有的期待精神的慰籍与情感的交流，有的则对文化娱乐生活提出更高的要求，面对不尽相同的市场需求，养老服务机构必须认真研究，坚持走“市场化、产业化”经营的路子，全面适应市场，才能立足根本，处于不败之地。从政府主管部门的角度来说，在引导养老服务机构“市场化、产业化”经营方面也是大有可为。

4.加强监督管理，促进养老服务的规范化

由于社会养老机构的服务对象是老年弱势群体，服务要求和服务内容又极为复杂，如果疏于监管，将会出现市场失灵，鱼龙混杂，老人的合法利益就会受到侵犯，最终会威胁到养老事业的健康发展。这就要求政府制定科学的管理标准，实行严格的审查、评估制度，规范养老服务市场的发展，促进养老服务的规范化。

5.完善专业化队伍建设，支撑机构养老的服务网络

机构养老服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗失业人员组成，其中又以“4050”下岗工人为主，而真正接受过专业训练的服务人员和管理人员几乎没有，养老服务队伍总体素质不高，提供的服务量较低。随着人们生活水平的不断提高，老人们对社区服务的需求不论从量上还是从质都要求越来越多，越来越高，这要求政府尽快加强专业化建设，建立高素质的服务人才队伍来支撑养老机构的服务网络。

四、总结

养老是一个特殊的行业，既有营利性、又有福利性，回报率低、投资回收期长，管理又比较复杂，在经营过程中面临着法律风险、道德风险，因此难以吸引大量民间资本投入。社会资金对养老这个巨大的市场之所以反应平淡，那是因为投资养老项目的成本与可得到的收益根本不匹配，单单土地的成本就令人望而却步。

应对人口老龄化问题，不仅仅需要从人口政策方面采取相应的调整政策措施，更重要的是针对人口老龄化的趋势，采取相应的社会政策，以应对人口老化可能带来的社会后果。[3]养老产业必须根据不同地区老年人的收入情况建立高中低档的服务设施，由政府完善低收入和农村老年人的养老机制，由民间资本进行投资，市场化运作，提供形式多样的服务，满足有购买能力的老年人晚年生活需求，而对于大多数家庭老年人的养老问题有待于社区和养老机构来解决，这些养老机构是由政府给予政策或者补贴，向老年人提供低于市场价格的服务。针对目前我国老年人群收入较低的情况，必须采取灵活经营方式。

[参考文献]

[1]仝利民.社区照顾：西方国家老年福利服务的选择[J].华东理工大学学报，2004（4）.21.

[2]董春晓.福利多元视角下的中国居家养老服务[J].中共中央党校学报，2011（8）.82-83.

[3]郑杭生.社会学概论新修（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003（375）.

（作者单位：安徽理工大学机械工程学院，安徽淮南232001）