关于制播分离改革中几个问题的探讨

益性文化事业与可经营性文化产业两大方向发展，这就为广播电视体制改革向纵深推进提供了有利的外部环境。2004年，国家广电总局了《关于促进广播影视产业发展的意见》，明确了广播电视产业发展的方向和措施，成为指导制播分离改革的重要文件。另一方面，互联网、数字电视、移动电视、手机电视等新媒体的发展，内容传输手段和渠道的不断增加和升级，使传统广播电视媒体面临巨大挑战，直接与内容生产环节、播出环节相关的制播体制改革成为广播电视产业发展的关键。根据党的十七大精神，要促进文化大发展大繁荣，不断丰富广播电视节目内容，就必须进一步推进制播分离改革。要深入推进制播分离改革，需要解决的问题很多，本文着重就其中的认识观念、对接机制、人事制度等几个问题进行探讨。

一、我国广播电视制播分离改革概况

“制播分离”一词来源于英文“commission”，从字面翻译是“委托制作”，最早起源于英国，原意是指电视播出机构将部分节目委托给独立制片人或独立制片公司来制作。近十多年来，我国电台电视台的制播体制，经历了从“完全的制播合一”到“制播一体开始分化”，再到“制播合一为主、制播分离为辅”的发展过程。按照全国文化体制改革工作会议精神和《2008年广播影视改革工作要点》的要求，目前，我国电台电视台已开始进入先台内、后社会的制播分离改革阶段。在十多年的改革实践中，大多数电台电视台进行了不同模式、不同程度的制播分离改革探索，取得不同效果，积累了多种经验。

总体看，各台制播分离改革主要是从栏目、频道、全台制作部门三个平台进行，建立三种运作机制。一是栏目的制播分离运作机制。主要表现为两种形式，一种是引进节目，一种是将具有产业发展空间的栏目的制作经营剥离。二是频率、频道的制播分离运作机制。即以频率频道为单位组建公司，探索非公益性频率频道的企业化经营。三是全台节目制作部门的制播分离运作机制。即从全台节目制作部门的层次进行制播分离改革，这种形式以广播电台为主。

制播分离的模式主要有三种。一是委托制作。这种模式在欧美国家很常见，在我国也称之为“定制”。二是外部采购。采购的内容主要分为两种，一是购买节目样式，二是购买节目成品。三是联合制作。目前节目运作费用日益趋高，使得越来越多的广播电视节目，特别是大型活动无法由独家投资、制作，电台电视台往往采取联合制作的方式。比如，较早由多家电台的音乐广播联合打造的“全国卫星音乐广播协作网”，就是通过汇集各协作单位提供本地华语歌曲的信息，打造出具有权威性质的如《全球华语歌曲排行榜》等节目，并在参与广播协作网的机构内播出。另外，对于国际合作来说，因为涉及国内独家市场的问题，通常寻找另外一个或者几个国家的电台、电视机构进行合作。

以上三种模式在一定程度上缓解了节目供需矛盾，降低了节目运作成本，提高了效率，增加了收益。但是，由于目前人们在观念认识、管理体制、交易机制、配套措施等方面没有理顺，没有到位，各台现行的制播分离模式还算不上是真正意义上的制播分离，因此，这三种模式的运用并没有解决深层次的实质问题。

二、当前广播电视制播分离改革存在的主要问题

从我国制播分离改革的情况来看，存在很多问题，本文主要分析探讨以下几个重要问题：

（一）认识存在误区、观念阻碍改革

首先，对制播分离的含义理解并不清楚。目前，人们对制播分离的认识误区主要在两个方面。一是认为制播分离即是要把电台电视台制作部门全部剥离，与电台电视全脱钩，到市场上去求生存，谋发展。二是认为无论是东部沿海发达地区还是西部欠发达地区，在全国所有的电台电视台都要搞“一刀切”式的制播分离改革。

其次，认为会影响喉舌功能、存在导向风险。一是认为制播分离要把包括新闻在内的所有节目都剥离出去，这样必然影响广播电视的喉舌功能。二是担心台内剥离的节目制作机构成为企业后，受经济利益驱动，会导致节目内容出现与党和政府舆论导向背离的情况，会影响整体宣传策略的实施，出现失控局面。

再次，担心个人利益受损。任何一项改革都涉及到个人利益的调整和重新分配问题。实行制播分离改革也必然带来人、财、物等利益的重新分配，很多人担心自身利益受损，这是阻碍制播分离改革的观念。同时，制播分离还涉及到原有制作队伍的组织结构变化，以及相应的人事和分配制度改革等问题。比如，原事业编制人员不愿意转换到企业岗位，担心退休后的待遇受损。干部的行政职务安排问题，特别是中层干部的岗位调整、权限分配等问题也是阻碍制播分离改革的一大难题。

（二）制作方与播出方在机制上没对接好

制播分离改革将一个台的制作与播出变成两个相对独立的主体。分离后，制作与播出双方的关系要比制播合一模式下的关系复杂得多。制播双方在机制上的对接成为影响制播分离改革推进的关键问题之一。从目前的实践看，许多已经进行改革尝试的电台电视台因为制播双方机制没对接好，影响了剥离后的节目制作公司的市场开拓。分离之后的制播双方都面临着对原有机制的调整，对新机制的适应问题。

从制作方的情况来看，从台内分离的节目制作公司，很多都没有完全建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，尚未适应市场机制的要求，成为合格的市场主体。制播分离后的节目制作公司不再是电台电视台内部的一个部门，而是面对市场的独立竞争主体，需要建立相应的组织制度、管理制度等。但我国许多节目制作公司还处在摸索之中，许多制度不健全不完善，如有的公司董事会虚设，常年不召开董事会等。尚未建立现代企业制度的节目制作公司表现出市场竞争乏力，过分依赖原来的电台电视台，缺乏产业开发能力。

从播出方的情况看，分离之后的播出方也应在内部机制上有相应的调整，以适应制播分离的新体制。但我国电台电视台在管理上行政色彩浓厚、管理层级过多、管理模式僵化、效率低下，不适应制播分离改革的需要。如节目方面，缺乏相应的评估与质量控制流程，从而导致播出方对引进节目的评价不实；经营方面，还未从电台电视台单方获利的方式向制播双方共享盈利的方式转变；财务方面，还没建立起从产值导向转变为利润导向的财务制度等等。

此外，还有一个关键问题是，播出方占据主导地位，常常任意修改与制作方的合作约定，这也严重影响了双方的利益，特别是制作方的利益。制播双方机制的不对接不仅影响到分离双方的发展，甚至会导致假分离。另外还有一些电台电视台的改革并不转变双方机制，是形式上的制播分离，节目制作公司仅仅是为了电台电视台用人、走账的方便。

由于制播双方的机制没有对接好，结果造成节目制作公司产业开发的利益没有跟播出方对接，形成利益分享机制，节目制作公司的收益好坏与播出方无关，因此，播出方对制作方不积极配合。比如，有的动画节目制作公司的利益未能与播出方对接，播出方随意调整播出时段、播出方式，造成动画公司的图书、玩具等衍生产品开发困难重重。

（三）“人”的问题尚未解决，缺乏相应的配套措施

从我国广播电视制播分离改革的现状来看，“人”的问题是阻碍改革进展的重点和难点问题。主要表现在以下几个方面：

首先，人事制度不完善。已经进行制播分离改革的节目制作公司实际上存在两种人。一种是原来台里分离出来的事业性质的在编人员，这部分人占据公司的主要领导岗位，处于绝对强势。一种是公司成立后按照合同制招聘进来的企业员工，这部分处于相对弱势地位。节目制作公司存在这两种人，其问题集中表现在“事业在编人员”和“招聘人员”在待遇、福利和保险方面的不平等。

其次，待遇差没有解决好。在制播分离改革中，从原事业体制中分离出来进入节目制作公司的人，将会由事业单位的职工变为公司员工，从而丢掉事业身份和原有级别，退休后还会遇到事业单位退休职工与企业退休人员业已存在的“待遇差”问题。这些都是需要解决的难题。

再次，配套制度有待完善。从电台电视台内分离出来的节目制作公司要通过绩效工资、奖惩制度等激励机制的设计与安排，充分调动人员的积极性和创造力。目前，这方面的探索还很不充分，造成节目制作公司既不能留住原有人才，也很难吸引外来优秀人才。

三、推进制播分离改革的几点建议

通过以上分析，本文认为，要解决我国制播分离改革中存在的上述问题，应从认识观念、对接机制、人事制度等方面着力，才能进一步加快推进制播分离改革。因此，本文提出以下几点建议：

（一）进一步解放思想，重新认识制播分离，改变观念

首先，要认清制播分离是历史发展方向。一般认为，广播电视的制播分离是相对于目前的制播合一管理体制而言的，是指在广播电视节目的生产、流通与播出过程中，节目的生产制作与节目的播出分别由不同单位负责的管理制度，在制播分离的体制下，电台电视台不再负责一般节目的制作，而是把工作的重点放在节目的编排和播出上。在频率频道数量增多，网络音视频、手机广播电视等新媒体迅速发展的今天，在对播出内容需求逐步增强的情况下，将制作部门剥离，加强内容生产，在制作领域引入竞争机制已经成为发展方向。因此，节目制作人员只有进一步解放思想，有足够的勇气放弃固有的陈旧观念，顺应趋势，才能争取主动，占领先机。

其次，要明确两个原则。一是我国现行制播分离改革政策是“先台内，后社会”，即先将制作部门剥离出来，成立台属节目制作公司，待节目制作公司经过一个时期发展，实力增强后再进入市场。一是推进制播分离改革要按照“试点先行，区别对待，逐步推开”的原则来进行。制播分离要按照自愿原则进行，不搞“一刀切”。同时，制播分离改革是分类进行，即制播分离是在除新闻、社会访谈和公益类节目的制作外的其他节目制作中推行，这就不会影响到广播电视的喉舌功能和舆论导向。因此，电台电视台推行“制播分离”改革，可优先选择部分条件成熟的影视剧、娱乐、财经、动画、电视购物等频率频道、节目栏目，进行制播分离改革。而新闻、社会访谈和公益类的频率频道和节目栏目，不得面向市场进行制播分离改革，这些节目的采编播全部由电台电视台负责，仍采用“制播合一”体制。

（二）按现代企业制度的要求组建节目

制作公司要解决好播出机构与节目制作公司的机制对接问题，关键有以下几点：

首先，实行制播分离改革的电台电视台，要把可经营的节目制作部分从现有的事业体制中分离出来，按照现代企业制度的要求和产业发展的方向组建专门的节目制作公司，引入市场机制，搞活节目经营，真正成为独立开展节目经营的市场主体。

其次，在制播分离改革中，电台电视台要始终掌握频率频道的所有权、使用权、定位权，始终掌握节目终审权和节目播出权，始终掌握节目制作公司主要负责人的任免权。在针对频率频道节目制作公司化的改革中，必须坚持频率频道作为国家专有资源不得出售、出租或变相出售、出租原则。

再次，制播分离改革组建的节目制作公司在优先保证本台节目播出需要的前提下，经过一个时期的发展，在实力壮大到一定程度时，要全面进入市场，展开社会化竞争。要积极面向国内外其他台，面向社会和海外市场开展节目经营，努力打造有市场、有影响力的节目内容产品品牌。要紧紧围绕内容产品品牌，积极推进广播影视节目内容相关产品、后产品、衍生产品的开发，不断建立和完善产业链。电台电视台要通过发展壮大节目制作公司的生产经营，改变过度依赖广告创收的单一赢利模式，不断提高节目制作收益所占的比重，使节目制作经营成为重要收入来源，使电台电视台创办的节目制作公司成为重要的节目内容生产商和供应商。

（三）采用务实的办法建立并完善人事制度

首先，采取“全员聘用制”解决身份转换问题。在制播分离改革中，要打破电台电视台事业性质和员工的身份级别限制，实行全员聘用制，变身份管理为岗位管理。

其次，采取“老人老办法”解决好原事业编制员工的后顾之忧。针对剥离出来的原事业体制内的“老职工”，主管部门可就此出台专门文件，明确规定原事业体制在编的职工，制播分离改革后，在节目制作公司期间按“企业人”对待，退休后回到事业体制内，按“事业人”对待。其退休后的待遇差额，可从节目制作公司的经营收入中按比例逐年扣留。

再次，要建立科学的激励与奖惩机制，解决收入分配问题。节目制作公司的所有聘用员工，要量才录用，以能定级，按岗设人，建立并严格执行定期的工作绩效考核与完善的奖惩机制。只有这样，才能吸引人才，留住人才。