关于政府采购政策功能理论研究的文献述评

摘 要：我国《政府采购法》中明确的提出了要发挥政府采购的政策功能。作为国家公共财政支出的一个重要组成部分，政府采购的采购规模、采购标准以及采购方式发生变化都将可能对经济发展产生重要影响。文章将对目前国内外关于政府采购政策功能的相关理论研究进行梳理和分析，并在此基础之上提出具体的看法。

关键词：政府采购 政策功能 文献述评

中图分类号：F253.2

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）01-037-03

我国《政府采购法》在2002年6月颁布，其中在总则第九条中明确规定了政府采购应注重发挥其政策功能，包括促进环境保护、扶持少数民族地区及少数不发达地区的经济发展、保护国货以及促进中小企业的发展等。我国“《政府采购法》最开始的动机是在于加强财政的公共管理，在于省钱，而随着经济的发展和政府采购规模的扩大，现在则更重视其政策的导向作用，即利用政府的采购行为形成一种示范效应。”

作为国家公共财政支出的一个重要组成部分，政府采购的采购规模、采购标准以及采购方式发生变化都将可能对经济发展产生重要影响。比如，政府采购规模的变化会影响社会的总供需，而政府采购结构的变化将会直接对产业结构以及各地的区域经济结构产生重要的影响。在现代国家经济生活中，政府往往通过调整政府支出尤其是政府采购的规模来调整内需，从而实现政府促进经济的稳步发展、增加就业以及维护市场物价稳定的目标。

本文将对目前国内外关于政府采购政策功能的相关理论研究进行梳理和分析，并在此基础之上提出自己的看法。

一、国外文献综述

国外对于政府采购制度的研究开始的比较早，政府对于政府采购制度的管理也趋于成熟。1776年，亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中从效率的角度出发，指出政府安排其财政支出同样应遵循市场机制的引导，只有利用市场这只看不见的手，政府才能成功地协调社会主体之间的利益矛盾，从而实现经济资源的效益最大化。很显然，亚当·斯密已经意识到了政府支出也要讲究效率。在政府采购的政策功能方面，国外在对政府采购政策功能的研究中，有学者认为，政府采购可能对经济发展、消除贫穷、促进私有部门的发展产生影响。同时，政府采购也与一国的对外贸易和外国投资有密切关系，更有学者认为政府部门则主要从事三类活动，包括收入分配以及物品和服务的生产和购买，而其中对物品和服务的购买是这三类活动中的硬核，是支撑所有政府功能的关键点。

二、国内文献综述

从深圳1996年被定为政府采购试点城市起至今，我国政府采购实践已经历了十几年，政府和相关的专家也对政府采购的政策功能相当重视，并进行了大量的研究和探讨。笔者以“政府采购的政策功能”为主题，编辑检索式，在中国知网中共搜索到了数十篇文章，其中有一些相关度较高的文章，现将这些文章的主要内容进行了梳理和分析。

在政府采购的政策功能的概念界定上，国内学者普遍认为，政府采购的政策功能是政府通过立法所确立下来的，并通过政府的采购活动体现社会公共利益的政策职能。也有一些学者从比较实现政府采购的经济效益和实现其政策功能二者孰轻孰重方面，认为政府采购政策功能是政府利用财政资金以买家的身份在市场采购，首要目的是要节约资金，并在此基础上实现诸如促进民族产业发展、促进环保等的经济和社会目标。

在关于实现政府采购政策功能的必要性问题的讨论上，国内学者普遍认为政府采购作为政府的特殊行为，兼具行政性和市场性，在实际的操作中，并不能仅仅只为实现节约财政资金，同时还应体现社会的公共需求，为实现诸多社会经济发展目标而服务。更有学者提出科学发展观和构建和谐社会的要求为强化政府采购政策功能提供了政治依据。所以，政府采购不仅要能提高财政资金使用效益，还应具有调节经济总量，改善经济结构，防止腐败，保护民族产业、扶持中小企业等政策功能。

在关于政府采购的政策功能的定位方面，我国《政府采购法》总则中规定政府采购政策功能应包括促进保护环境、扶持少数民族地区和少数不发达地区、促进中小企业发展以及保护国货等。朱少平认为，政府采购的政策功能应包括促进环境保护、支持不发达地区与少数民族地区的发展、促进中小企业发展以及采购本国货物、工程、服务，除此以外，政府采购机构还应将促进自主创新和就业作为调控目标。还有学者从发展的角度出发，认为政府采购政策功能是一个动态的概念，在政府采购的不同阶段包括不同的内涵。在政府采购的初期，节约资金、提高资金的使用效率是政府采购的主要目标，随着采购市场的开放，政府采购的政策功能业从国内扩展到国际，并逐渐随着采购规模的扩大成为政府调节宏观经济的重要的财政手段之一。当然，也有学者认为政府采购的政策功能是一个动态的概念，从我国目前的经济发展来看，我国政府采购的政策功能应该包括扶持高新技术产业、促进节能减排、保护民族产业以及促进社会协调。王海英2005年在《商业时代》发表文章认为政府采购的政策功能包括调控国民经济（包括通过采购总量的调节调控社会总需求，保持宏观经济稳定；通过采购品种、供应商的选择，加快相关产业的发展，保护国内企业和中小企业，促进产业结构的调整和地区的均衡）和实现一些社会目标（如：保护环境，促进就业，促进安全生产，保护知识产权，维护政府形象等）。也有部分学者侧重于其中的某些功能，如于安认为，从世界范围内来看，实行政府采购的首要目的是要省钱，要提高资金的使用效率，我国推行政府采购政策的最初目的也是要节省资金，但政府采购又是政府作用的一部分，政府作用向积极方面调整必然会导致政府采购政策功能的增长。他认为目前更重要的是支持自主技术创新，要改变我国经济增长方式，自主科技创新是主导方向。还有学者从广义的角度将政府采购的政策功能定位于提高政府采购资金的使用效率、抑制腐败和调控功能。

在政府采购的宏观经济调控功能方面，樊玉然认为政府采购作为总需求的一个组成部分，必然具有调控宏观经济运行的功能，政府采购对宏观经济的调控包括调控经济总量、优化产业结构、保护国内企业。政府采购有两种模式：集中采购和分散采购，这两者都具有宏观经济调控功能，但二者的调控力度、调控方便性不同，集中采购适合在一定时期内调整采购规模，影响社会总需求；而集中采购的监督成本和采购成本相对较低，因此，他认为政府集中采购模式的宏观经济调控能力更强。

在促进中小企业发展方面，国内学者普遍认为我国《政府采购法》颁布以来，政府采购对中小企业的扶持力度不够，主要是相关法规只能起到指导性作用，缺乏实践操作性，在采购过程中一味强调资本实力、技术实力，而忽视了中小企业在促进经济的增长、增加就业等方面的作用。另外，中小企业由于自身实力较弱，常不能及时得到准确的信息，从而使得许多参与政府采购的机会被中小企业错过。关于中小企业参与政府采购的制度探讨方面，国内有学者认为，应该尽快建立中小企业参与政府采购的基金，解决广大中小企业的融资问题，政府帮助设立扶持中小企业发展的专门机构，创建中小企业的统计数据库，并加大政府采购的信息力度。

在政府采购促进环境保护方面，国内有学者对政府绿色采购是这样定义的：采购人在使用财政资金依法采购规定的货物、工程和服务时，优先选择那些环保的绿色产品，从而促进保护环境。还有学者认为政府对绿色产品的采购对环境的保护最为有效，采购的环境效益最好，应大力倡导绿色采购观，培育绿色消费意识，大力发展绿色生产，培植绿色产业，制定必要的政策和法律法规，确保绿色采购有效推行，并通过经济手段，扶植绿色采购发展。

在政府采购的国货问题上，国内学者一致认为政府采购应该采购国货，这是由政府采购本质所决定的。政府采购的资金是社会公共资金，作为社会公共利益的代表，政府在处理采购什么、采购多少、为谁采购及向谁采购等问题方面，必须要从全社会公共利益出发，要兼顾政府多方面政策目标。还有学者对政府采购国货的作用进行了讨论，认为政府采购国货是促进产业发展、拉动经济增长的重要途径之一，可以促进自主创新，而且还是实现国家安全的重要条件，另外，政府采购国货还会在国内起到引导作用和倍数效应。在如何促进采购国货问题上，有学者认为应在全国范围内强化国货文化的塑造与培育，完善政府国货采购的相关法律制度，明确法律解释，并加强政府对国货采购的监督与管理。

三、简要评述

通过上述文献的回顾，笔者认为，目前在国外，政府采购的理论研究和实践都已趋于成熟，国内学者关于政府采购政策功能的研究与国外学者的研究相比，还存在一些差距或不足：首先是缺乏理论研究，操作性研究相对较多。目前在我国对政府采购政策功能的研究，无论是出版的专著，还是有关论文，都是从中国的实际出发，研究我国政府采购政策功能的具体实施办法。其次，研究体系不完善，对政府采购政策功能的定位方面也是各持己见。目前，我国关于政府采购的理论研究还主要集中在各个高等院校，而且表现为有兴趣的个人；政府部门里主要由政府采购处进行操作性的研究；中国财政学会也只是将政府采购作为年度课题来进行研究，并且还不是每年都将其列入计划之内。总之，国内有关政府采购的专门性研究机构较少，国内关于政府采购政策功能（下转第43页）（上接第38页）的研究大也多是现象描述，缺乏较深的理论基础，还有很多需要研究完善的地方。但令人欣慰的是政府部门已经注意到这一问题，而且采取了很多措施进行改善。

参考文献：

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[10] 玉然.宏观经济调控视角下的政府采购模式选择[J].四川理工学院学报（社会科学版），2009（1）

[11] 何毅华，张宏.充分发挥政府采购支持本国企业发展的功能[J].湖北财税，2003（6）

（作者单位：张黎鸣，李张琼，山西省晋中学院经济管理学院；何继宏，黄河水利委员会中游水文水资源局 山西晋中 030600）

（责编：贾伟）