社区照顾框架下的老年人服务

[摘要]文章从政府治理的角度，以制度分析为范式，进行论证性探讨，指出社区照顾是一种可以借鉴的养老服务形式，应该成为中国养老服务的新依托，并阐明现实中如何运作及政府应扮演的角色。

[关键词]社区照顾；制度分析；效率效应；分配效应；托老所；政府角色

[作者简介]雷雯，中国人民大学公共管理学院行政管理系2003级本科生，北京100872

[中图分类号]G913．6

[文献标识码]A

[文章编号］1672－2728(2006)09－0202－03

一、引 言

随着社会的发展，越来越多的国外学者认识到机构照顾方式的困难和危害，认为其容易造成社会疏离、非人性化和科层制管理，也不能实现帮助老人过有意义的生活和达成适应其环境的目的(Wong，1992)。政府也希望用一种替代方式舒缓机构照顾造成的沉重财政负担(Chow，1993)。在这种情况下，社区照顾这种灵活而人性化的非正式照顾方式逐渐成为欧美老年人日常生活照顾的主流。

社区照顾萌芽于20世纪50年代的英国。被普遍接受的是英国1989年的《社区照顾白皮书》对社区照顾所下的定义：社区照顾是指提供适当程度的干预和支持，以使人们能获得最大的自主性，且掌握自己的生活。为给老人提供服务的老人家庭成员提供喘息照顾和日间照顾，通过团体之家和临时收容所，以增加照顾范围，直至提供居家照顾。

随着我国步入老龄化社会和养老问题的日益突出，社区照顾成为一种可以借鉴的解决养老问题的方式。史柏年认为，社区照顾已悄然成为社会福利发展的方向。穆光宗通过对北京个案的研究，对中国都市的养老问题得出这样的结论：周到的社区服务能给老人以强烈的归属感，养老体系应以社区为依托。钱宁则认为，虽然计划经济造成的政府权力过于膨胀，公共领域特别是公共服务领域严重萎缩，而发展社区照顾特别需要广泛的社会力量的参与和非营利组织的介入，但通过我国几年的社区建设和对社区照顾的推广，已开始形成一些符合中国国情的经验，如上海浦东的罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会。

而在对社区照顾是否应该进入中国的论证中，其肯定的原因总结起来主要有：人口老龄化的压力、家庭结构核心化、财政负担、家庭照顾存在非专业的风险等。

综合而言，虽然社区照顾在我国的发展还刚刚起步，面临许多问题，但可以肯定的是，社区照顾是养老保障体系完善的新依托。由于以往的研究鲜有从政府治理的角度分析社区照顾，本文将结合已有的理论和实践成果，从制度分析的层面探讨中国社会照顾存在的背景、依据和可能性，并在制度构建方面提出自己的见解。

二、从制度分析层面看社区照顾

(一)社区照顾的属性

我国现行的养老保障体系由四部分构成：基础的养老保险、私人保险、补充的社会养老福利和家庭养老。社区照顾属于补充的社会养老福利范畴。对于发展中的中国，它是市民社会对政府运作的基本养老保障的补充，是一个完善和谐社会发展的必要。总的来说，它是有一定刚性的――现在的中国社会养老需求呈增长趋势，其需求量不会因为外部价格的变化而减少，也不会盲目地无限度增长；其提供易增加，不易减少。如果价格过高，人们就会减少使用，从而失去了其补充性的福利职能；如果价格过低，人们会增加消费，这会增加还未发展完善的中国社区的负担。

(二)存在问题的实质

本文要讨论的问题是：在中国现有的条件下，应不应该发展社区照顾?对此，学界有两方面的质疑：一方面是指出我国的市民社会发展不好，社区照顾没有发展的优良土壤；另一方面是指出社区照顾是否找到符合中国国情的生长方式。下面将回答这两个问题。

(三)现行社区照顾直接的效率效应

1．市民社会发展与社区照顾相互促进

20世纪80年代以来，“市民社会”进入学者话语的范围，成为讨论的热点。业主委员会的不断建立，社区居民自治维权行为的不断出现，以及负有社会责任感的知识分子对其的推动和帮助，建构了中国市民社会发展的基础，向我们呈现出社区发展的美好前景。例如，1999年的沈阳模式回答了“社区是什么”这样一个根本性问题；2000年的江汉模式回答了“怎样保障社区自治”这样一个关键性问题；而蔡若焱、舒可心、陈幽鸿等学者组建的北京市和谐社区发展中心及他们对社区问题实践性的帮助，会给我国市民社会和社区的发展提供许多可行之途。

总的来说，社区的完善发展，客观上需要引入社区照顾；而社区照顾的发展，正是社区完善发展的一部分。

2．社区居民生活质量提高

当人们的需求以最便捷的方式得以表达和实现时，人们的生活质量也就提高了。对于老人而言，社区照顾从机构照顾对老人心理上的不良影响中超脱出来，以老人最熟悉的居住环境为其被照顾的环境，以非常灵活自主的方式由老人自己选择被照顾的方式，使老人充分感受到子辈对其的关心，并得到最方便的服务。这显然是利于其身心健康的。

对于青年人而言，社区照顾减轻了其养老护老的压力，而且相对于机构养老，由于其身在社区的特性，给养老的细节工作(例如接送、交流)带来了方便。

(四)社区照顾的分配效应

在制度分析学者看来，任何公共政策都会带来分配效应：劫富济贫，劫贫济富，或者是公平。社区照顾对于不同收入水平的人群，会产生不同的效果。对于富人，社区照顾所需要的费用支出对他们的生活不会造成大的影响，基本上没有增加其生活负担，带来的福利大于付出的代价；对于穷人和收入水平处于社会平均水平的人，社区照顾所需要的费用支出会因为财产有限性和对费用的敏感而加重他们的生活负担，带来的福利要小于付出的代价。这个时候，很多人会选择不去享受这部分福利。社会上最需要得到福利的人没有得到应有的福利，他们会产生不安定感和对政府的不信任感。在这种情况下，政府应当介入其中，去协调这种不公平的分配效应。

三、社区照顾制度的构建

(一)社区照顾制度构建的原则

社区照顾制度构建的原则是：从老年人的实际需求出发，采用灵活的服务方式，摆脱机构照顾的局限性；重视对收入水平较低者的关怀，给予政策倾斜；经营方式的多样化，减轻政府财政负担和居民的经济负担；就近解决社区内的剩余劳动力，增强社区自主独立和自助互助意识，营造和谐社区。

(二)社区照顾制度的构建方案

1．建立以托老所为中心的社区养老保障体系

托老所是指由非营利组织或市场运作，产权为个人所有，采用自负盈亏、自收自支的经营模式的托养老年人的机构。在市场激励机制和强烈的道德观念下，比由政府运营的敬老院更能从深层次上满足老年人的多样化需求。

(1)托老所建立在社区内，由业主委员会负责托老所经营主体的甄选工作。建议采用竞标的方式，选择最适合本社区的经营主体，并由业主委员会和居委会来执行监督职能。

(2)注重服务的多样性。许多老年人都认为养老是家庭的责任，不情愿待在养老院这种身边全是老年人的全托式养老服务机构，因而建立灵活的托老制度非常必要。对于愿意留在家中的老年人，可以提供上门服务；建立以小时和日为单位计算的托老形式。

服务程度也要细分。托老所的养老服务应分为基本的护理、疗养和基础治疗三种。基本的护理主要是日常生活的料理；疗养则是针对身体较差的老年人，通过锻炼和药物给予多方的养护；基础治疗则针对的是患有比较严重的疾病的老年人，不仅进行日常生活的料理，而且能配合医院对其疾病进行配合性治疗。

(3)专业化的服务队伍。主治医师必须通过良好的训练，通过国家医师资格认证；必须建立受过专业护理训练的护理队伍；对于社区自有的劳动力，至少经过托老所内部的培训，方可上岗。同时，要处理好志愿者与专业医护人员工作的关系。志愿者虽然是一支不可忽视和让人尊重的力量，但是，大部分志愿者毕竟没有受过专业的训练，不宜让他们担当护理工作，最适合他们做的是与老年人聊天之类的开导老年人，给老年人的生活注入活力的工作。

(4)精神护理。老年人非常需要精神上的充实。因而，应该多创造让老年人交流沟通的平台，在托老所周围辅之以必要的设施。例如，开办老年大学，教授养生之道，并且可以让老年人依据自己的特长，承担起教学活动，实现“再就业”，让他们感觉自己生活得很有价值。

2．政府的角色：引导和促进

政府从直接的社区福利职能中退出，并不意味着政府对其不再管理。政府只是在管理责权和手段上有所变化――通过政策和法律手段，引导和推动社区照顾的发展。

(1)政府应该有强制性的规定。例如，对于人均收入低于社会平均水平，而家庭中有收入者人均赡养老年人数量多于1人时，托老所实行费用减半政策。这样就保证了在家庭收入较低的家庭，在产生养老需求时，仍然可以享受到专业的服务。相应的，政府应该给予托老所免税政策。托老所承担起了社区养老功能，高度的责任对应的是相应的投入，因而应通过税收等政策，降低其成本，从而能提供在同样的服务水平下价格低于市场价的服务。

(2)可以实行服务换服务制度。如果社区居民预期自己无法支付托老所的费用，又无能力家庭养老，可以在年轻的时候加入到社区养老无报酬服务的队伍中。在接受培训上岗后，给每个人发放专业的养老服务卡，记录其工作的性质和时间。等其退休之后，可获得同样性质和时间的养老服务。

(3)政府还需要在社会保障部内部建立专业的社区福利监督办公室，定时对其账目和服务等进行监督和评估，使社区照顾真正能给居民带来实惠，建立和谐社区。

当建立起一套完整的制度之后，再在制度框架内根据各个社区的特有情况进行微调，从而达到社区养老的功能。