检察监督制度论文

一、民事执行检察监督制度的目的定位

（一）监督与规范——遏制“执行乱”的手段

所谓“执行乱”,“是指法院内部执行工作的无序以及执行过程的不规范、甚至违法的现象”。[①]其表现诸如：消极执行、严重超期执行、严重超标的执行、违反法定程序执行、错误执行案外人财产、法院之间推诿执行、执行人员利用职务便利贪污、受贿、挪用被执行款物等等。

民事执行检察监督制度的目的之一在于监督、督促执行权的正确运行，促进廉洁规范执行，保障司法公正，其着眼点在于遏制“执行乱”。作为来自法院外部的法律监督形式，检察监督具有更高的社会透明度、更强的监督力度、更明显的公正性。

但检察监督本质上仍是一种法律监督权，应以程序控制为限，具有程序建议性特点，在性质上是一种非实体性的权力。[②]检察机关只能监督、督促法院的民事执行行为，对执行中的违法情况提出监督意见，建议有关机关纠正，而不能直接对法院错误的民事执行行为予以否定或直接纠正，否则检察监督权就会成为“审判”执行者的裁判权。监督权和实体处分权相分离，决定了检察机关不能形成对执行权的干涉和专横，而是能够保障执行权的正确运行。

（二）支持与共进——破解“执行难”的利器

“执行难”是指基于执行法院与执行人员以外的原因而造成生效法律文书难以或无法得到执行，是一个即使执行法院与执行人员积极努力地依法去执行也无法破解的综合性社会问题。[③]其主要是被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等行为引起的。

民事执行检察监督制度的另一个目的在于支持法院依法执行，共同解决被执行人逃避、规避执行，案外人妨碍执行，协助义务人消极协助等问题，其着眼点在于破解“执行难”。检察机关与法院之间不仅仅是监督关系，而且也是支持和共进关系，甚至“对执行工作的支持应该是检察监督的第一位功能，而不是仅仅从消极监督的视角对执行行为挑毛病”。[④]

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（下称《试点通知》）开拓性地规定了检察院对国家机关等特殊被执行主体的监督，鲜明地体现了民事执行检察监督制度支持法院依法执行的目的和理念。

二、民事执行检察监督制度的范围构建

（一）对执行人员执行行为的监督

新民诉法对违法执行行为已经规定了一系列救济程序。当事人认为法院的执行行为违反法律规定的，可以通过提出执行异议、复议进行程序性救济；认为执行法院不作为、怠于执行的，可以通过向上一级法院申请督促执行、提级执行或者变更执行法院进行程序性救济；对涉及执行标的等实体权利的案外人可以提出案外人异议，进而提起执行异议之诉进行实体性救济。因此检察监督的范围应适度，既不能过分扩张，也不能无所作为。

实践中，当事人对法院执行工作的和投诉，主要集中在拖延执行和执行不力两个方面。《试点通知》中规定的检察监督主要针对的也是法院的消极执行行为。因此，消极执行行为应成为民事执行检察监督的重点范围。

笔者认为，除了《试点通知》中规定的法院无正当理由截留执行案款、对执行异议不作出裁定、立案两年内不采取执行措施等三种消极执行行为外，检察监督的范围还可以囊括以下几种消极执行行为：第一，对已经发现的被执行人财产应当采取查封、扣押、冻结措施而未采取；第二，对符合处置条件的被执行人财产应当拍卖、变卖而未处置；第三，对申请执行人要求变更或追加被执行主体的申请应当听证审查而未听证；第四，对案外人依据新民诉法第二百二十七条之规定提出的案外人异议应当听证审查而未听证；第五，未采取任何执行措施就裁定中止、终结执行；第六，对被执行人涉嫌“拒不执行判决、裁定罪”等刑事犯罪应当移交公安机关立案侦查的而不移交。

违法执行行为除了不作为外，还包括乱作为。关于检察机关针对乱作为的监督，《试点通知》采取了更为审慎和保守的态度，仅规定了一种滥用执行措施的行为，即被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益。这样的范围无疑是极其狭窄的。但如果监督范围过大，势必会影响执行效率，形成对法院执行权的过多干涉，甚至演变为权力的冲动。

笔者认为，应将对滥用执行措施行为进行监督的范围框定在程序性的违反法律规定的执行行为。如：未经评估和公开拍卖程序，即对查封、扣押、冻结的财产违法进行变价处理；采取拘留、罚款等强制措施程序违法；明显超范围执行被执行人的财产，或者错误地执行了案外人的财产；被执行人已经履行义务，法院未及时解除查封、扣押、冻结措施等。

此外，《试点通知》还规定检察院可以对严重损害国家利益、社会公共利益的法院执行行为进行监督，这本就是检察机关作为公共利益代表的应有之义。

（二）对当事人、案外人行为的监督

民事执行检察监督制度支持法院依法执行，合力破解“执行难”的目的定位，决定了其监督范围可以拓展到对当事人、案外人进行监督。

从浙江省的实践看，执行行为不规范的问题虽然存在，但不突出，执行的突出问题是执行查控效率不高，执行惩戒威慑不足。在前两年开展的“全国集中清理执行积案”活动中，大批被执行人为特殊主体的陈年旧案作为重点案件被清理出来，在政法委挂牌督办、全社会执行联动综合治理的情况下才得以解决。笔者曾遇到一件案件，某村经济合作社作为协助执行单位擅自将法院冻结的拆迁赔偿款支付给被执行人，法院向其发出限期追回财产通知书，该村党支部

书记、经济合作社社长（系人大代表）以种种理由不予配合，后经法院向纪委、人大发出司法建议书，在纪委、人大的介入下，该村经济合作社才将擅自支付的款项交到法院。可见“执行难”问题并非法院凭一己之力就能解决，而是需要全社会力量的共同参与。检察机关作为专门的法律监督机关，能够在合力解决“执行难”方面发挥作用。

笔者认为，检察机关对执行当事人、案外人行为进行监督主要包括两方面：一是针对国家机关、公职人员等特殊主体作为被执行人或协助执行人的案件，向有关机关提出检察建议；二是针对当事人涉嫌拒不执行判决、裁定罪等犯罪行为，向法院提起公诉。

三、民事执行检察监督制度的方式重构

新民诉法规定了检察机关对民事审判活动进行监督的方式为抗诉和检察建议两种，但未规定对民事执行活动进行监督的方式。目前各地司法实践做法多样，学界各种观点纷呈，有抗诉、检察建议、监督意见、检察意见、暂缓执行建议、纠正违法通知书、现场监督、追究刑事责任等。监督方式五花八门，效力层次各不相同，使得检察监督方式体系杂乱无章。笔者认为，构建民事执行检察监督制度应对监督方式进行重构。

1.检察建议和追究刑事责任应确立为民事执行检察监督方式。

检察建议是民事执行检察监督制度的主要监督方式。检察建议作为检察机关正式的工作文书，具有灵活性、适用广泛、认知度高等特点。实践中出现的诸如监督意见、检察意见、暂缓执行建议等都具有检察建议性质，却以不同方式在运作，应统一以检察建议的形式固定。对于特殊主体为被执行人或协助执行人的案件，人民法院因不当干预难以执行的，检察机关也可以向相关单位提出检察建议。

追究刑事责任是最具有震撼力的监督方式。对执行过程中的贪污受贿、、枉法裁判行为，检察机关应当充分发挥惩处职务犯罪的职能，加大力度予以查处，切实加强执行监督。

2.抗诉不是民事执行检察监督方式。

关于抗诉能否作为民事执行检察监督方式问题，检察机关、法院与学术界认识不尽一致。有的认为只要是民事执行程序中作出的生效裁定检察机关都可以提起抗诉；有的认为检察机关应仅对终局性的执行裁定提起抗诉；也有的认为执行裁定应细分为对执行公权异议的裁定和对私权纠纷的裁定，其中对公权异议的裁定是对执行人员在实施执行行为过程中其行为本身是否合法和正当的裁判，是执行程序上的救济；而对私权纠纷的裁定是对执行中涉及的实体权利纠纷的裁判，并进一步提出应仅对私权纠纷的裁定提出抗诉，而对公权异议的裁定采取检察建议的方式监督。[⑤]

笔者认为，抗诉不是民事执行检察监督方式。民事执行活动包括执行实施行为和执行裁决行为两种。对执行实施行为无疑不能采用抗诉方式进行监督。对执行裁决行为不管是对执行公权异议的裁定还是对私权纠纷的裁定都不宜用抗诉方式进行监督。虽然对私权纠纷的裁定主要涉及的是实体权利纠纷的裁判（如案外人异议、参与分配异议等），法院执行人员在作出裁判过程中已经举行执行听证，听取了双方当事人的举证、质证，查明了事实，此类裁判作出的程序与审判程序并无根本差别，但检察机关不能也没有必要直接对私权纠纷的裁定提出抗诉。根据现行法律规定，抗诉的后果是人民法院启动再审程序对案件进行再审。当事人对法院作出的私权纠纷的裁定不服，完全可以通过提起执行异议之诉或参与分配之诉来进行实体性救济，从而转化为民事审判程序。

3.纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。

纠正违法通知书的法律依据是1999年最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》，为刑事诉讼中检察监督常用的方式之一。对于纠正违法通知书能否在民事执行中运用，并不明确。实践中，部分地方检察院、法院通过会签文件的形式，将纠正违法通知书作为民事执行检察监督的监督方式。

笔者认为，纠正违法通知书不宜作为民事执行检察监督方式。不仅因为《试点通知》和新民诉法均未将其作为一种监督方式确定下来，也是因为纠正违法通知书直接纠错的目的、过于刚性的效力不符合民事执行检察监督的制度理念。

4.现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。

1990年最高人民法院、最高人民检察院联合发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》规定：“应人民法院的邀请或当事人的请求，派员参加对判决裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”此规定可以看作是现场监督的依据。实践中，遇到重大、复杂案件时，法院有时会邀请或者当事人申请检察院派检察员到执行现场进行监督；当案件涉及拆迁时，地方党委、人大也会安排检察院去进行现场监督，以确保执行的顺利、合法进行。可见，现场监督的存在和发展有着一定的制度空间。

笔者认为，现场监督是检察机关的工作方式而非监督方式。检察院虽然现场参与执行过程，对法院的执行行为进行监督，但发现执行行为违法时，还是需要通过检察建议等方式对法院提出纠正意见。

四、民事执行检察监督制度的程序设置

民事执行涉及公民私权的实现，属于当事人“意思自治”的范围，检察监督面对公民私权，应保持审慎的态度。民事执行侧重追求效率，检察监督必须奉行克制、谦抑的原则，不能过于积极和无限制，否则在试图将民事执行拉出困境的同时又会为它制造新的困境。因此，构建民事执行检察监督制度应设置适合的监督程序。

第一，检察监督权原则上应由执行法院的同级检察院行使，以便发现问题并快速解决问题。同时，上级检察院认为有必要，可对下级法院的执行活动进行监督，下级检察院认为需要，也可以提请上级检察院进行监督。越级监督时，实施监督的检察院应先听取同级法院的意见。

第二，检察监督程序的启动以当事人申请为主，检察院依职权启动为辅。只有当当事人或利害关系人穷尽了执行救济途径，且当事人或利害关系人向人民检察院申请，才能启动检察监督程序。但在执行行为严重损害国家利益、社会公共利益时，检察院作为公共利益的代表，应该主动进行监督。

第三，为维护法院执行活动的严肃性和法律秩序的稳定性，检察监督应严格限制期限。当事人应当自执行行为完毕之日起一年内向检察

机关提出监督申请。但检察机关依职权监督的案件，由于涉及国家利益、社会公共利益，可以不受此限制。

第四，检察监督应当经检察委员会讨论决定，检察建议应以书面方式向法院提出。法院收到检察建议后应在一个月内完成审查，形成书面报告，经院长审批或经审判委员会讨论决定，认为监督意见正确的，作出纠正处理决定，并以书面形式向检察院反馈处理结果；不接受监督意见的，亦应当以书面形式向检察院说明理由。

结语

对于民事执行检察监督制度而言，制度的法律化和严格程序化是提升执法公信力的有力保障和核心要求。作为一项正式的司法制度，必须准确框定监督范围，确定监督方式，设定监督程序，严格遵照执行，才能保证司法机制运行的质量和效果。同时，法官必须正视并重视已经上路的民事执行检察监督制度，要自觉接受监督；检察官也必须保持对权力的谦抑，不能超越监督的范畴，滥用检察监督权。唯有如此，才能确保规范化的民事执行检察监督制度与原有的党委、人大、媒体和法院内部监督机制和谐互动，构筑民事执行的全方位监督制约机制，提高司法能力，促进司法公正，提升我国执法公信力。

[①] 杨荣新、乔欣：《论强制执行制度的改革与完善》，载田平安主编：《民事诉讼程序改革热点问题研究》，中国检察出版社2001年版，第509页。

[②] 参见王建中、翁辉：《民事执行检察监督中存在的问题、原因及相关对策》，载《河北法学》2012年第2期。

[③] 参见王鸿翼、杨明刚：《民事行政裁判执行的检察监督》，载最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察指导与研究》（总第3集），法律出版社2005年版，第163页。

[④] 贾登勋、马振华：《论民事执行中的检察监督——以支持性检法关系的构建为中心》，载陈桂明、王鸿翼主编：《司法改革与民事诉讼监督制度完善——中国法学会民事诉讼法研究会年会论文集2010年卷》（下），厦门大学出版社2010年版，第42页。

[⑤] 王振峰、刘京蒙：《民事执行权的构造与检察监督》，载《人民检察》2009年第23期。