浅析我国教师教育政策法规建设的反思与前瞻

论文关键词：教师教育；政策法规；反思；前瞻性思考

论文摘要：教师教育政策是教师教育改革与发展的航标，反思新中国教师教育的发展历程，在教师教育发展的不同历史时期和不同阶段，教师教育政策总是或强或弱或显性或隐性地左右着教师教育改革与发展的进程与走向。本文回顾历史，分析问题，以期对未来教师教育改革与发展做出前瞻性的思考。

教师教育政策是教师教育改革与发展的航标，脱离教师教育政策的教师教育实践是盲目的，脱离教师教育实践的教师教育政策是空洞的、主观的。回顾新中国教师教育的发展历程，在教师教育发展的不同历史时期和不同阶段，教师教育政策总是或强或弱或显性或隐性地左右着教师教育改革与发展的进程与走向。本文回顾历史，分析问题，以期对未来教师教育改革与发展做出前瞻性思考。

一、我国教师教育政策法规建设的历史回顾

我国教师教育政策发展历史是一个从零散到系统、由片面到全面、由宏观到微观不断发展的历程。

1．初步发展阶段(建国初期至20世纪60年代中期)

从新中国成立到1956年是新民主主义向社会主义过渡阶段，教育领域主要是恢复和发展教育事业，针对当时我国教师教育数量少、基础薄弱、系统紊乱、结构失调、设备简陋、内容陈腐等问题，采取了改革旧教师教育的政策。1950年教育部颁发了新中国第一个有关教师教育的政策文件——《关于改革北京师范大学的决定》，同年颁发了《北京师范大学暂行规程》，这两项法规性文件规划了新中国高等师范教育的基本框架。1951年中央人民政府政务院颁布了《关于学制改革的决定》，这是首次以法令的形式规定了师范院校为独立设置的文件，从体制上使教师教育有了保障。为解决师资严重不足的问题，1952年又先后颁布了《关于高等师范学校的规定(草案)》、《关于大量短期培养初等及中等教育师资的规定》、《师范学校暂行规程(草案)》等。同年还颁布了《关于中小学教师进修问题的通报》，开始日益重视教师的在职培训、继续教育学习问题。1961年召开了第三次全国师范教育会议，围绕师范教育的性质任务、师范教育的质量两大问题展开了讨论。在这些政策法规的指导下，我国教师教育逐渐得以恢复发展，为新中国的教育事业培养了大批的合格教师。

2．基本停滞阶段(1966年至1976年十年)

1O年动乱期间，由于政策导向的错误，从1966年到1971年，全国师范教育院校连续5年没有招生，教师教育的历史几乎成为一片空白。1971年中共中央召开的第2次全国教育工作会议，是“”期间唯一的讨论教育问题的全国最高级会议，但做出了错误的“两个估计”，教师教育及其法制建设基本停滞。

3．恢复发展阶段(改革开放至20世纪80年代初期)

改革开放以来，党和人民政府重新将教师教育纳入了法制化的轨道，先后修订或重新颁布了一系列教师教育法规。1978年教育部颁布了《关于加强和发展师范教育的意见》，强调大力发展和办好教师教育事业。同年还颁布了《关于评选特级教师的暂行规定》，奖励优秀教师，积极落实知识分子政策。1980年颁布了《关于加强师资队伍建设的意见》、《关于大力办好高等师范专科学校的意见》、《关于办好中等师范学校的意见》等文件。1984年教育部、全国教育总工会颁发了《中小学教师职业道德要求》(试行草案)。无论在教师培养方面还是在教师在职培训方面都初步建立了一些政策制度，教师教育政策法规建设得到了重新的恢复与发展。

4．快速发展阶段(20世纪80年代中期至今)

1985年原国家教委颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》成为20世纪80年代中期到90年代初期教育发展的纲领性文件，是中国教育从“”阴影中走出来以后，进行制度变革的真正起点，是中国社会改革开放政策的重要组成部分，对中国教育发展和改革产生了历史性作用。该《决定》要求“把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施”。”随后几年中，出台了《中小学教帅号核合格证书试行办法》、《关于提高中小学教师工资待遇的通知》、《高等学校教育系教育专业改革的意见》、《关于中小学教师职务聘任工作的几点意见》、《关于开展小学教师继续教育的意见》等文件。这一阶段是成熟的教师教育政策上升为教师教育法律法规的重要阶段。1993年《中华人民共和国教师法》的颁布实施使我国教师有了自己的专门法。1995年颁布实施了《教师资格条例》和《教师资格条例》实施办法，教师资格制度开始在我国得以推行。随后，又不断出台了有关教师教育的指导性文件，如2001年中央编办、教育部、财政部联合下发了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》。2002年了《教育部关于推进教师教育信息化建设的意见》和《教育部关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》。2003年了《教育部关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》。2004年了《教育部关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见》。2005年了《教育部关于开展示范性县级教师培训机构评估认定工作的通知》、《教育部关于启动实施全国中小学教师教育技术能力建设计划的通知》等。这些法规政策文件的颁布实施使我国教师教育逐渐向法制化迈进，教师教育逐渐走向良性发展的快车道。

二、我国教师教育政策法规建设存在的问题

1．教师教育政策法规研究意识的缺失

教师教育的健康发展首先有赖于教育决策者的正确决策，而正确决策的前提很大程度上又依赖于教师教育研究者对政策法规的充分研究而提供的智力支持。我国教师教育政策法规建设的现实却是，“决策者和研究者是两个范畴，两种工作规范，两种文化。长期以来，研究者把政策放在研究的视野之外，决策者也没有把政策与研究联系起来。”“一方面，教师教育决策者缺乏应有的研究意识。他们自身对政策研究不够，缺乏教师教育政策的过程意识，没能做到关注、思考政策的全过程并处理好各环节的关系；缺乏以旁观者的身份审视自己参与制定的政策的距离意识，容易融人自己的主观感情，也未能充分听取研究者的建议，导致教育决策过程中出现不同程度的主观与武断，未能做到理性的科学决策。另一方面，教师教育研究者缺乏应有的政策意识。教师教育研究者缺乏把自己的研究成果转化为政策应用的意识，他们认为作为研究成果消费者的政府对其成果评价没有同行的学术评价那么重要，而且他们的学术地位来自于本研究领域内同行评价而不依赖于在行政组织中的地位，所以研究者非常漠视研究成果的社会转化问题。他们研究只关心自己学术兴趣，而缺乏关注实际问题的当下意识和针对问题、解决现实问题的可操作性意识。

2．教师教育政策法规制定的随意与滞后

新中国成立后，我国教师教育政策法规经历了从零散到系统、由片面到全面、由宏观到微观不断发展的历程。不同的历史时期，教师教育的历史使命不同，从而教师教育法规政策的侧重点也不同。我们不可否认这些教师教育政策法规在规范我国教师教育方面起到的重大任用，通行的教育法规、教育方针政策对教师教育起到了保障作用，而有关教师教育的法规更是很好的促进了教师教育的健康发展。但同时也要看到教师教育法规政策繁多而杂乱，没有构成完整的体系，多数是从当时的需要出发，头痛医头，脚痛医脚地逐步出台的，多属经验型的政策选择，时日已久，有的文件自动消失，有的文件出现前后雷同甚至抵触现象。例如，“我国分别在1981年、1983年、1986年短短几年的时间里就下发了三次重复性很强的《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》”，这也体现了我国缺乏对教师教育法规政策的系统研究，制定时存在较强的随意性。

3．教师教育政策法规执行的偏离与缺损

由于我国的集权制的教育管理体制模式决定了政策执行过程的服从性，这种管理模式便于政令畅通，有利于上级法规政策的执行与贯彻，同时也导致了执行过程中一定程度的盲目性，缺乏对政策实施可行性的必要研究，出现政策执行的偏离，偏离政策目标，违背政策原有的精神与内容。一方面我国的教师教育政策法规还不健全，尤其在社会主义市场经济条件下中小学教师的资格标准、条件、待遇、权利和义务等方面的条款还不够完善，许多方面还不能做到有法可依；另一方面即便已出台的法规政策又很难做到有法必依、执法必严，执行政策时不能完全按政策的要求办事，仅执行政策中的部分内容，出现政策执行的缺损。例如，1993年颁布的《中华人民共和国教师法》第31条规定：“各级人民政府应当采取措施，改善国家补助、集体支付工资的中小学教师的待遇，逐步做到在工资收入上与国家支付工资的教师同工同酬”。1995年山东省出台的实施《中华人民共和国教师法》．办法中明文规定：“各级人民政府应当保障《教师法》规定的教师工资待遇。建立和完善教师工资按月足额发放的保障机制，将国家支付工资教师的工资和国家补助、集体支付工资教师的国家补助部分全额列入财政预算，专款专用。”然而现实却是在许多农村的中小学拖欠工资的现象时有发生，教师的合法权益得不到必要的保障。由于教师教育法规政策执行的盲目与不力，教师教育的激励措施不完善，从而降低了中小学教师从事教育的积极性。

4．教师教育政策法规评价的失范与不当

教师教育政策评价是对教师教育政策运行的全面评价，重点指向结果而又不囿于结果评价，主要为达成更好的教育政策，既要关注教育政策本身，又要关注对影响政策制定与执行的各种因素进行深度分析。教师教育政策评价是检验教育政策效果的基本手段与途径，是实行教育资源优化配置的基础。

我国在对教师教育政策评价过程中，一是存在评价主体既是“考官”又是“学员”的现象。由于参加教师教育政策评价的主体多为熟谙教师教育政策的专家，而其中一大部分为教师教育行政官员，他们往往经常参与教师教育政策的制定与执行过程，既是评价者，又是被评价者，难以做到充分的客观和公允。二是存在重视对教师教育政策的执行后的评价，即对教育政策的效果比较重视，而忽视对教育政策的执行前和执行中的评价。从而不能很好地对政策进行前瞻性分析，做出应有的预测，做出适时的调控。三是存在评价标准不统一，不稳定情况，从而导致评价出现失范现象。

三、我国教师教育政策法规建设的前瞻性思考

1．加强研究意识与政策意识的沟通

长期以来，教师教育政策的研究和政策运用处于隔裂状态。教师教育政策决策者缺乏应有的研究意识，而研究者又缺乏对教师教育问题从政策的高度去把握的意识，研究的价值很难通过决策体现出来，随着教师教育决策的科学化、民主化和绩效化的进程，教师教育的健全发展有赖于决策者的研究意识和研究者的政策意识的增强与有机交融，有赖于这两种文化的交流。“在教育领域‘没有研究的政策不可能成为好政策’，‘不关心政策应用的研究不可能成为有价值的研究’的理念，正成为越来越多人的深刻理念和价值追求。”

从教育决策者的角度来看，要不断增强决策者的研究意识，具体表现为确立决策的过程意识、距离意识和代价意识。首先，决策者意识到教育政策是一个从课题的确定、决策到政策的执行、评估、反馈等完整的过程，并且具有关注政策全过程的意识。其次，决策者还要有一种“旁观者”的心态审视自己参与制定的政策的距离意识，以尽可能的保持价值中立、客观。再次，决策者还要有以最小代价获取最大收益的代价意识，以保证有限的教育资源获取最大的教育效益。

从教师教育研究者的角度看，研究者的政策意识具体表现为转化意识、当下意识和操作意识。首先，研究者要有使自己的研究成果转化为政策应用的意识，不断提高研究成果的转化率。其次，研究者还要有一种关注实际、并对实际问题做出理论回答的当下意识，不至于使自己的理论成为“空中楼阁”。再次，研究者要具备使自己的研究成果具有可操作性的意识，强调研究的针对性和精确性，有较高的量化程度。

2．保持教师教育政策法规制定的稳定性

为加强教师教育政策对教师教育实践的指引与保障，减少教师教育政策执行过程中的问题，必须首先审视教师教育政策本身。

首先，加强教师教育政策研究的力度，切实分析教师教育政策制定的必要性和可行性，严格教师教育政策的制定过程，避免教师教育法规、政策制定的随意性和滞后性。制定教师教育政策时，既要立足于教师教育发展实际，积极响应当下存在的问题，又要面向未来，发掘教师教育政策法规的前瞻性，对将来可能存在的问题要防患于未然。

其次，对教师教育政策内容，一方面要遵循国家出台的法规政策，各省市要做出必要的阐释与解答，制定出相应的实施细则等条款；另一方面，各省市还不能仅做国家政策的传声筒，还要研究各省市的政治、经济发展及教师教育实践发展的实际，制定一些有针对性的政策法规，避免教师教育政策内容的简单阐释与描摩。

3．严格教师教育政策法规的执行程序

教育政策的制定要服务于特定的教育目标。“教育政策决不是一种凝固的文本，而是具体的教育策略与行动方案。教育政策最重要的事情莫过于政策行动。教育政策若不付诸行动，则只是一纸空文，也就不能成为真正意义上的政策。”从教育政策的这一含义出发，制定教师教育政策法规时，一方面要考虑长远发展，教师教育政策要具有前瞻性，但更重要的是必须具有一种面向现实存在的实际问题的当下意识，从制定教师教育政策法规的出发点到落脚点都要指向现实，教育政策法规的制定要具有可操作性。在制定教师教育政策法规时，要明确政策的执行主体、执行步骤、有关要求和保障措施等。

教师教育政策的执行是检验教育政策优劣的根本途径和唯一途径。执行政策时要切实做到有法必依、执法必严，严格依据政策目标，严格执行程序，遵循政策执行的基本方案与原则，充分调动政策资源，激活政策执行的各功能要素，避免政策执行过程中出现“偏离”、“缩水”等现象。

4．规范教师教育政策法规的评价

教师教育政策评价是一种对教师教育政策运行的整个过程进行全方位、多层次、深入的分析与研究的社会科学活动，是“依据一定的价值标准，对教育政策运行的全过程进行系统的综合的分析与判断，总结政策运行的成绩与经验，揭示存在的问题与不足，从而为修订和完善教育政策，并为实现教育政策的更良性运行服务。”为规范我国的教师教育政策评价，首先，应改革评价主体既是“考官”又是“学员”的状况。建立由教育政策专家组成的中介性的、非政府化的评价组织，保持其相对的独立性、权威性，最大限度地避免行政权力的非法干预，保证评价的公平、公正。其次，要综合运用政策的执行前评价、执行评价与执行后评价，执行前政策评价可以对政策执行的结果进行前瞻性分析，根据预测避免政策执行的非理。对政策执行过程的评价可以随时关注执行的动态与问题，及时发现并纠正执行中发生的偏差，尽力减少政策执行的失误。执行后评价所做的价值判断具有极强的权威性和影响力。这三者有机的评价系统，协同发挥着政策评价的整体功效，而不能孤立的对待。再次，政策评价时要确立良好的评价标准。评价标准要从发展性、效益性、效率性、政策回应度几个方面制定，为政策的修定与完善提供依据。