海南农业保险发展研究

摘要：海南的农业生产总值，一直占全省GDP总量的三分之一。在保险业蓬勃发展的今天，像海南这样的农业大省，农业保险应该成为保险业的主角，而眼下却出现了发展缓慢、市场有效供给明显不足等现象，甚至20世纪中期后陷入了停滞不前、日益萎缩的局面。笔者采用电话采访、发放问卷表，同时赴海口市郊及临高县、儋州市等县市进行实地调查的方式。通过调研，认为若想大力发展海南的农业保险，应该选择政府主导下的商业保险公司经营模式。

关键词：保险；农业保险；保险发展对策

一、农业保险的含义、特点及意义

农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中因遭受自然灾害或意外事故致使有生命的动植物发生死亡或损毁的经济损失，由保险人给予补偿的一种保险。与其他商业险种相比具有低保额、低收入、低保障和高风险、高成本、高赔付等特点。

农业保险是农村商品经济发展一定阶段的产物，是在新时期探索政策性农业保险制度建设的重要举措和落实科学发展观的重要体现。通过农业保险，能够集中金融、政策、资本、市场等资源，为农业发展抵御自然和市场风险提供有效的保障功能，有利于国家财政收支稳定，具有深远的历史和重大的现实意义。

二、农业保险发展的一般分析

(一)国外农业保险发展概况

创建于18世纪初发达国家的农业保险已在40多个国家推行或试行，主要有五种体制：以美国、加拿大为代表；以德国、西班牙西欧等国为代表；日本体制；泰国、印度等发展中国家体制；前苏联、东欧社会主义体制。分别采取以下措施支持农业保险：

1.制定农业保险法。由于商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险的特性，美国1938年颁布《联邦作物保险法》；加拿大1959年颁布《联邦农作物保险法》；日本1929年颁布《家畜保险法》，后修订成《农业灾害补偿法》；菲律宾等一些发展中国家也对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府作用、农民参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等进行立法规范。

2.设立国家农业保险公司及提供财政补贴。农业保险是政策性很强的保险，要求政府发挥主导作用。许多国家组织了国家农业保险公司，政府出资建立初始资本和准备基金直接经营或与私营保险公司合作经营。如法国农业巨灾基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收组成，灾害发生时赔偿农民损失；美国、加拿大等由国家设立专门机构经营大部分政策性业务；日本由不以盈利为目的的民营保险相互会社开办，政府进行监督与指导，提供再保险，给予保费和管理费补贴；泰国、印度等发展中国家由国家直接或与私营保险公司成立股份公司经营；前苏联、东欧由国家保险机构统一垄断经营；罗马尼亚等由国家保险局经营；波兰等由国家保险机关管理；匈牙利等由国家保险公司独家经营。

(二)国内农业保险发展概况

1.1951―1958年探索阶段。国民经济恢复时期政府认为“农村保险是整个农村金融工作中重要的一部分”，由中国人民保险公司垄断经营。1951年从山东、四川等地的试办推广到全国，由于农民无参保习惯政府干预是第一推力，可很快因经营管理漏洞过多、强迫命令严重而陷入困境于1953年3月停办。1954年入社后牲畜产权关系发生变化许多农民提出参加牲畜保险，11月第四次全国保险会议决定恢复办理，但1958年10月西安财贸会议提出除国外保险业务必须继续办理外，国内立即停办，1959年1月第七次全国保险工作会议后国内正式停办。

2.1982―1986年恢复试办阶段。十一届三中全会后家庭联产承包责任制在农村广泛兴起，出于分散风险的需要，1982年2月国务院指出“逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务”，1984年指示“农村保险业务将成为发展我国保险事业的重点之一”，1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出“应积极兴办农村保险事业”，《关于1986年的工作部署》强调“应积极发展农村各项保险事业”。由中国人民保险公司代表政府垄断经营，实行全国统一核算，农业保险亏损可由内部其他险种的盈利弥补，实际上隐含了政府的隐性补贴，故发展快速。

3.1987年以后的多元化发展阶段。1982年到1986年农业保险取得快速发展的同时，与其他商业保险统一核算，盈亏互补，不利于调动经营积极性，也不利于政府考核保险公司的绩效。1987年6月政府决定在中国人民保险公司内部特设农村业务部专门从事农业保险的经营。此外依靠民政部门经营农村救灾保险、准许新疆建设兵团经营本地农业保险、允许中国人民保险公司与地方政府合办或代办以推动农村合作保险发展。但由于政府未能理顺与保险公司、农民之间的关系，农业保险经营风险更加集中，商业性经营亏损更为显性化，故难以为继。

(三)农业保险发展的经验教训

1.建国以来中国发展农业保险的经验与教训。(1)尊重农业经济和农业保险规律。农业及农业保险对象的特殊性决定在政策法规制定、组织机构设置、费率厘定以及理赔等环节，都应充分按农业规律及农村的实际办事，现存的其他保险业务的经营管理方法不能简单加以套用。(2)循序渐进。因农民经济承受能力脆弱思想相对保守，农业保险的发展应是个渐进的过程。(3)1953年全面停办农村保险业务证明急功近利是办不好的，农村经济发展不平衡的现实要求农业保险的发展不能一刀切，需因地制宜，因势利导。

2.国外农业保险发展的启示。(1)政府充分发挥主体作用，强化农业保险业务的政策性。许多发达国家的政府直接组建农业保险公司，美国政府给予联邦作物保险公司大量资助，补贴占保险费收入的50―60%，提供再保险。(2)组织多元性并构成一个完整的农业保险组织体系。如西欧有小型互助组织、大型互助合作组织、政府保险机构、合股保险公司等；日本有农业互助组合、农业互助组合联合会、政府农业保险机构，相互配合协作构成一个有机的组织体系。(3)发展农业保险立法先行。许多国家重视立法工作，用法律保障农业保险的发展。

三、海南农业保险存在的问题

(一)农业保险在灾后自救和恢复生产过程中作用较小

2000―2003年海南因自然灾害所造成的直接经济损失共113.7亿元，其中农业损失81.4亿元，保险赔偿只有1868.3万元；2003―2006年7月全省农业保险的赔款支出平均只占总赔款的0.65%，占财险赔款的0.85%；2005年“达维”台风袭击海南18个县市全部受灾，经济损失116.47亿元。农作物受灾面积1155万亩，减收粮食2.7亿多公斤，水产养殖损失面积16.2万亩、产量2.2亿公斤，农业损失80.26亿元，保险赔付仅1亿多，赔付农业700多万元，不足其损失的1%，保险防灾防损作用显然未得到应有发挥。

(二)农业保险不能满足投保人的需求

2002年海南共有诚利、裕昌集团等国家农业重点龙头企业7家，省重点20家，龙头企业带动农户12.16万户，农户从事产业化经营增加收入7.02亿元；各类农民合作经济组织4406个，其中股份制4048个，参加农户1.25万户。许多民(企)都有投保意愿，可商业保险公司考虑自身利益不愿承保；同时按商业化操作要求制定的一些地方农作物险种费率高达9-10%；加之赔偿标准、程序难相吻合，省内惟一经营农业险的人保海南分公司每年保费收入仅300―400万元，800―1000万元左右的保额，显然不能满足需求。

(三)商业保险公司独立开办农业保险的积极性不高

自1985年海南农业保险起步以来，人保海南分公司开发橡胶、香蕉、西瓜保险积累了一定的经验，经营状况却不甚理想。由于农业生产周期较长受自然制约较多，至2003年全省的农业保险累计保费收入4306.5万元，赔款支出5225.4万元，综合赔付率高达121.3%，扣除必要的成本费用长期处于亏损状态。如人保乐东县支公司按2003年条款标准每株香蕉向蕉农收取0.5元保费，保额7元，当年投保蕉农少保费收入仅20多万元，“尼伯特”台风后却赔付240多万元。后保费提高到每株0.7元，可赔付率太高且出险后需要出动大量的人力物力进行核赔；同时普遍存在资产、定价、利率、道德与逆选择风险，如在投保渔船险时渔民不愿投保新船只投保用过多年的老船旧船等，开办障碍重重。

通过分析以往海南农业保险主要具有四个特点：(1)总体亏损，年均赔付率在120%左右，在不考虑业务费用的情况下综合赔付率109%。(2)效益险种规模不大，高风险业务上升速度较快，逆选择突出，理赔时较难定损等。(3)出于风险控制的目的，经营整体规模不大，积极性不高。(4)多数商业保险公司已经或准备上市，要对股东负责，基本不盈利甚至亏损的农业保险对其吸引力不大。

四、海南农业保险的发展对策

(一)明确发展政策性农业保险的目标

建立政策性农业保险制度需要政府、监管部门、保险公司和农户(企)多方参与相互配合。近期目标应符合省情，以补偿自然灾害损失提高农民灾后生活自救和恢复生产能力为主，重点保障种、养殖业生产及农(渔)民的人身意外伤害、健康医疗保障。

(二)成立工作协调小组，明确有关各方职责

农业保险自身特点决定难以商业化，需要政府助推，可由省政府牵头，省发展与改革厅、农业厅、海洋与渔业厅、财政厅、地税局、海南保监局和保险公司拟定试点工作方案，组织开办；通过政策引导新闻宣传等多种方式让更多的农民(企)认识和了解；同时各试点地区的各级政府和有关部门把农业保险作为农业支持保护体系的组成部分，组织、协助和推动展业签约、查勘定损、配合理赔等具体工作。

(三)积极开展试点工作

1.选择试点市县。鉴于近期全省范围全面开展农业保险的条件尚未成熟，建议按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则循序渐进，选择农业生产和渔业生产较为发达且当地政府重视程度高的2-3个市县率先进行。

2.选择试点模式。对农业保险经营模式的探讨主要有四种：(1)政府主办和组织的经营模式，虽有不少优势，但成本高且运行时难以有效监管。(2)政府支持下的合作社经营模式，20世纪80年代中期以来曾在100多个试点县区实施过，效果不甚理想且改革阻力颇多。(3)政府支持下的相互保险公司经营模式，在理论上可以降低成本、减少道德风险和逆选择等，但承保范围狭小、风险相对集中，保险基金规模有限，难于应付较大灾害。(4)政府主导下的商业保险公司经营模式，即在政府统一制定的政策性经营的总体框架下由各商业性保险公司自愿申请经营农业保险及再保险。结合海南原有农业保险业务规模小，覆盖面窄，涉及险种少且政府财力有限等实情，政府主导下的商业保险公司经营模式较适宜农村普遍存在的个体农户与农民经济合作组织的分散经营现状，具有较强的市场竞争力，可减轻农民的经济负担，同时利于政策和资金支持，发挥商业保险公司现有的人才、技术、机构网点、条款费率优势、迅速搭建起试点平台，因此建议推行此模式。

3.开发具有海南农业特色的险种。根据农业收获的季节性和农民收入的不确定性等特点推出缴期灵活、缴档多种、保费低廉、广覆盖、保障适度、适合“三农”的险种；根据目前财力薄弱的的实情开发一些具有海南农业特色的险种；标的宜选择符合国家和海南农业产业政策、受自然灾害影响较大且有一定品牌优势的农作物和经济作物。综合考虑保险责任、受自然灾害影响程度和风险损失的可计量性等因素和人保海南省分公司少量开办过香蕉和橡胶保险、太平洋保险海南分公司、新华人寿海口分公司已介入渔民人身意外伤害、失地农民健康和养老保险的实际，先试办海南大力推广的超级杂交水稻及博II优15、II优128和特灿占25等水稻品种，香蕉或橡胶等经济作物品种；渔民意外伤害、失地农民健康和养老保险等险种。

4.建立风险补偿基金，实现以丰补欠、试点模式的转型，确保农业保险的正常开展。可采取以下方式筹集风险补偿基金：(1)政府注资。各级财政每年对农业保险进行一定补贴并划入风险补偿基金；国家发改委从救灾、支农资金中划一部分出来支持，且将各方责任、覆盖范围、保费厘定、缴费和补贴方式、管理模式等以立法形式确定下来以便长期运作；同时兼办一些与农业保险有关的效益险种，以险养险。(2)保险公司经营农业保险的部分盈余。以持平或保持微利为原则，在当年利润率超过一定比例时划入风险补偿基金。(3)资金运用收益。在保证安全、流动和收益性前提下对资金进行运作，收益划入风险补偿基金。(4)社会各界捐赠。(5)税收优惠返还。(6)将政府每年筹集到的救灾款单独提取一部分建立农业保险风险补偿基金，变短期为长期支持。

(注：本文是中央民建海南省优秀重点课题，中央民建海南省委和海南省政协四届五次会议优秀提案，且研究成果被海南省政府在全省范围内实施推广；文中的数据均来源于海南保监局、海南省农业厅和中国人民财产保险公司海南省分公司。)

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(作者单位：海口经济学院)