面对PX项目,环保NGO能做什么?

【摘 要】2015年4月，福建漳州古雷PX项目爆炸，公众又开始出现反对PX项目的声音，实际上，这几年陆续有大型化工项目在公众抗议中被叫停，形成了一种“一叫就停，迁址再建”的怪现象。在面对这些环境事件的时候，环保NGO却没有发挥作用。文章对PX项目反应的现象、环保NGO应该发挥什么作用和集体失声的原因进行了分析，并为环保NGO以后的发展提出了建议。

【关键词】环保NGO；邻避效应；PX项目

2015年4月6日，福建漳州古雷PX项目爆炸，一时间PX项目又回归到公众视野，但是在铺天盖地的新闻报道里，却鲜少见到环保NGO的身影，面对这么大的恶性环境事件，为什么环保NGO集体失声了呢？越来越多因而被叫停的大型项目背后是公众情绪不稳定，社会发展受到阻碍，国家承受着巨大经济损失，面对这样的情况，环保NGO本该起到调和疏导，弥补政府失灵，与政府共同治理社会的作用，但是现实中我国的环保NGO表现却差强人意。

一、PX项目的背后是邻避效应

关于PX项目，大部分公众都是从2007年厦门PX项目引发的开始的，当时因为受到专家质疑，政府决定启动“公众参与程序”，后来却演变成厦门市民集体散步事件，最后直接导致项目搁浅。而8年后的今天，发生爆炸的古雷正是当时厦门PX项目被叫停后，选择的迁址地点。通过PX项目事件，我国在现代化建设中正面临着邻避问题。

邻避效应（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。对邻避效应的认识、引导和克服，是各国现代化过程中公共政策决策面临的一般性挑战。西方学者Kraft和Clary提出了导致邻避效应的5方面心理与认知因素：（1）不信任政府和项目发起人。当存在对政府的一般性信任缺失，或者受影响社区在与政府的交往经验中存在失败或负面的经历时，则在决策过程缺乏透明度的情况下，居民易于产生不安全感与不公平感。一旦政府的经济性补偿方案明显不公，极易导致过度的自我保护行为。（2）知识与信息欠缺。当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。（3）对问题、风险和成本的狭隘和局部的观点。“只要不建在我的后院就行”、“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些都是在缺乏社会责任感时可能出现的狭隘观点。在基层社会政治中，这些观点易于获得群众支持，并可能被一些基层政治人物所操纵。（4）对邻避设施的情绪化评价。一方面邻避设施的选址和补偿决策等，往往会被社区认为是强加的，导致情绪化反应；另一方面对抗性情绪和行为会加剧社区对设施的可能威胁的主观预期，形成恶性循环。（5）一般的和特别的风险规避倾向。对具有风险规避倾向的居民，更倾向于注意到邻避设施带来的负面效应。

二、环保NGO能做什么

首先，面对公众不信任政府和项目发起人，环保NGO应该以独立第三方的身份调和矛盾。随着社会的发展，公民意识逐渐觉醒，越来越多的人要求公众参与的权利，十七大明确指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”而NGO的发展，除了为公众扩大公众参与，表达诉求提供了一种渠道，近年来我国的环保NGO也逐渐对政府在制定环境政策的过程中产生影响。作为政府与公众之间沟通的桥梁，NGO应该向民众充分的解释政府工作和各项细节，对于建设项目中，将利害冲突客观地向公众解释说明；同时作为公众表达追求自身利益诉求的一种有效方式，NGO应对公众诉求进行充分调研与了解，尽可能范围广，程度深，层次丰富，客观表达公众意见，才能对政府的政策建议起到良性作用。而政府得到的诉求越真实，在制定政策时，方向就会更清晰更有针对性。

面对企业，NGO应该与企业建立长期的机制确保NGO能定期去企业进行监督，同时给予一些意见。在这次的古雷事故中，有媒体报道腾龙芳烃（漳州）有限公司曾经有过一次违规和两次爆炸事故，2013年7月30日，腾龙芳烃一条尚未投用的加氢裂化管线爆燃，而这次爆炸则是33号腾龙芳烃装置和周边的常压渣油储罐发生漏油着火事故。此外，与腾龙芳烃同属一个集团的翔鹭石化生产现场也存在跑冒滴漏、工艺管线、消防管线腐蚀严重，可燃气体报警仪故障较多等问题。由此可见，翔鹭腾龙集团内部是疏于管理的，而政府执法部门也没有做到监管到位，在企业、政府双缺失的情况下，NGO应该成为一种监督力量，促进企业自律，担起保护环境的社会责任。

其次，关于知识与信息欠缺，一方面，我国公众的科学素养还普遍不高，对PX项目的相关知识不了解，厦门PX事件中，公众一直都是以PX是致癌物，影响公众健康为抗议理由的，然而，经过后来相关知识的普及，表明根据国际标准，PX不算危险化学品，与我们喝的咖啡同属“可能致癌物”。由此可见，有相当一部分的公众知识是欠缺的，在盲目抗议。在我国，公众的科学素养普遍不高，国际上普遍将科学素养概括为三个组成部分，即对于科学知识达到基本的了解程度；对科学的研究过程和方法达到基本的了解程度；对于科学技术对社会和个人所产生的影响达到基本的了解程度。2010年，全国第八次公民科学素养调查报告显示：2010年我国具备基本科学素养的公民比例达到了3.27%，比2005年的1.60%提高了1.67个百分点，比2007年的2.25%提高了1.02个百分点，目前我国公民科学素养水平相当于日本（1991年3%）、加拿大（1989年4%）和欧盟（1992年5%）等主要发达国家和地区20世纪80年代末、90年代初的水平。在关于环境、污染相关知识这方面，应该是NGO能发挥最大作用的一个环节。NGO应该以其专业性出发，对公众普及环境知识及PX项目的相关信息，进行引导和疏通，使公众客观地了解自己的生存环境，理性对待PX项目。

另一方面，NGO应该推动政府和企业信息公开，目前我国民众参与环境保护的最大障碍是环境信息的不对称。在整个项目建设中，从前期准备工作开始，NGO就应该介入，一是表达诉求和意见；二是对政府、企业进行监督，使信息公开化、透明化，消除公众疑虑。在厦门PX项目中，正是前期的环评工作并没有公众参与程序，而是到后期被质疑时才形式化的让公众参与进来，导致公众的不满，从而引发事件爆发。

三、环保NGO为什么集体失声？

在几次PX项目、大型化工项目被叫停事件中，鲜见环保NGO发声，甚至有一些还一边倒的顺应“民声”认为这些项目破坏环境、危害健康，要求政府停止启动这些项目。笔者认为，这是我国环保NGO普遍规模较小，专业性不强所致。

环保NGO在我国是最早成立的NGO类型之一，虽然数量不是最多的，却是最活跃的。尤其是近年来政府提出建设生态文明，发展资源节约型、环境友好型社会以后，公众开始重视环保，环保NGO逐渐为人们所认识和接受。

我国关于NGO的法规条例，有1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1988年和89年先后公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，以及1999年8月颁布的《公益事业捐赠法》。我国NGO是受到双重管理体制管制的，这意味着大大地限制了我国NGO发展的数量。由于我国环保NGO注册困难，所以有很多环保NGO不仅无法享受非营利组织应有的减免税待遇，甚至面临被取缔的风险；由于政府扶持和规范环NGO的措施不力，环保NGO难以获得政府的资助；另一方面，由于公众对NGO的认识不够，因此很多NGO缺乏稳定的资金来源，生存艰难，很多NGO规模小人数少，也很难吸引到专业人才，扩大自身影响力。

由于限制了NGO的数量，目前我国比较活跃的环保NGO不超过150家，不能形成同行业之间的竞争，实现优胜劣汰和资源的优化配置，这使得NGO要提高自身的组织能力只能靠自己去探索。而数量不多的环保NGO也造成了环保NGO类型较单一，NGO的工作内容多有重叠，我国大部分环保NGO还处于观鸟、捡垃圾、宣传环保知识阶段，缺乏对环境工程、环保政策法规、政府运作模式等专业有系统知识的人才，更不用说像国外环保NGO一样有自己的科研机构。

因为上述原因，环保NGO还没能成为真正独立强大的第三方，因此与政府、企业之间的对话经常处于弱势，在专业上无法说服政府与企业，诉求常常得不到满足，监督力度也不够。而面对公众，由于公众对环保NGO 的认识还处于初级阶段，环保NGO 的动员能力也不强，得不到大范围公众的理解和支持，有时候为了得到公众的支持，而出现了盲目向公众倾斜的现象。

四、给环保NGO的一些建议

首先，环保NGO应该加强自身建设。我国环保NGO应该好好反思如何增强自身专业性，现阶段我国环保NGO在参与政府建设大型项目过程中，还处于末端参与的根本原因，是环保NGO缺乏专业性，对项目相关的专业知识、政策法规都不了解，很难提出科学的、具有针对性的政策建议，环保NGO应该在这方面加强自身建设。同时，为公众普及环境知识的时候也应该做到专业、客观、准确，确保不误导公众。除了增强专业性，环保NGO还应该加强对自身组织建设，首先解决生存问题，扩大资金来源的渠道，摆脱依赖政府和基金会的思想，探索多元化、新颖的公众筹款方式。只有组织自身发展稳定，才能吸引到更多的专业人才，促进环保NGO可持续的发展。

其次，加强与政府间的协作和沟通。因为环保NGO不专业，也大大限制了其与政府间的合作。现阶段我国政府处于政府转型阶段，逐步实现权力下放，走向“服务型”政府，因此向民间组织采取政府购买的办法实现共同治理。但是由于环保NGO目前专业性和能力还不够强，达不到政府购买的要求，无法承接政府购买，使得环保NGO失去了政府扶持的一个重要渠道，因此，要与政府合作，环保NGO首先必须自己强大。同时，政府与环保NGO作为公共环境事务的治理主体，两者相互依赖，所要重塑二者之间的关系。政府和环保NGO在公共服务的供给过程中的相互制约和监督，可以保证权力运行的公正、有序。

第三，企业作为市场构成的一个重要的部分，环保NGO应与其建立以良性沟通的渠道，改变认为企业和环保NGO有利益矛盾的传统认知。环保NGO应该与企业进行定期沟通，如定期到企业参观、学习，对企业的生产进行监督。同时也可以向企业员工普及环境知识与环保意识，帮助企业建立良好的环保文化，在业务上，也可以从环保的角度出发，为企业提供一些关于环保技术、环境政策法规等知识的咨询服务。

最后，环保NGO应该大力动员公众参与，一方面通过推动企业、政府信息公开，保障公众知情权，另一方面环保NGO应该“从群众中来，到群众中去”，加强与公众的沟通和交流，使公众对环保NGO充分认识和信任，了解公众的需求，以公众利益的角度出发，与政府和企业进行沟通。推动公众去监督政府和企业，形成政府、企业、公众三方博弈的机制。

综上所述，环保NGO想要在未来健康、繁荣的发展，归根结底，还是要不断壮大自己的实力，同时发动大范围的公众参与，与政府、企业间形成长期的、良性的互动沟通机制，通过这些方式，以期环保NGO在参与社会治理的过程中成为不可缺少的一种力量。

参考文献

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[2] 王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道_基于邻避研究综述的分析[J].中国行政管理，2012（12）.

[3] 邓国胜.中国环保NGO发展指数[J].中国非营利评论， 2010（2）.