水行政执法存在的问题与对策研究(以长沙市为例)文献综述

摘 要：改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大的成就，经济快速发展，人们生活水平显著提高。同时，我国加快了法制化的进程，确立了依法治国的基本方略，依法行政己成为各级政府部门开展行政执法工作的首要准则，并且在规范和改进行政执法方面已经取得了很大的成绩。但是，我国正处于社会转型的关键期，行政执法的现状仍不容乐观，一些政府部门领导计划经济的思维依然存在，法治意识也依然欠缺，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，一些行政执法领域，有法不依、执法不公、暴力执法等现象时有发生。这些问题不加以解决，将对我国行政法治建设、经济社会发展及和谐社会建设产生重大影响。长沙市水利局于2002年正式组建了水政监察支队，专门负责长沙市水行政执法工作，但是，目前水行政执法体制改革仍处于探索阶段，实践中还存在着不少问题。本文以长沙市水行政执法实践为例，通过相关研究，试图为长沙走出水行政综合执法困境提供解决思路，推动长沙的发展进程。

关键词：行政执法；问题；对策；研究

一、水行政执法背景及意义

为促进水务事业的健康发展，长沙市对水务管理体制作过一些积极探索，进行过一些改革实践，取得了明显的成绩，实现了城乡水务管理一体化，由过去的九龙治水转变为一龙治水，将原长沙市公用事业管理局、长沙市水利局的涉水职能进行整合，新组建成立了长沙市水务局，但就总体而言，水务管理体制改革尚未取得重大突破。随着城市建设的日新月异和经济的不断发展，长沙作为拥有400多万人口的大城市，应尽快建立一个科学有序、先进高效的水务管理新体制，营造出一个社会井然有序、市民安居乐业、人水和谐的城市环境。这是新时期政府进一步转变职能，切实加强城市管理的重要课题，这也是本文主题研究总体背景所在。

长期以来，我们将执法看作是政府的权力和责任，水行政执法工作是建设社会主义和谐社会的基础性工作，直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展。对水务管理综合行政执法的研究具有重大现实意义：

（一）有利于推进依法行政、实施依法治水方略。在实施依法治水方略中，依法行政是其重要的组成部分；而要依法行政，行政执法则是关键性环节。

（二）有利于实现和履行水行政管理职能。行政管理就是服务。从一定意义上讲，行政管理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。可以说，没有行政执法，行政管理就没有了具体的措施和有效的手段，就不可能实现所谓的行政管理职能。因此，行政执法是实现行政管理职能的重要方式。

（三）有利于转变执法理念，提高水务管理水平。我国目前的水务管理水平还不高，水务管理体制也有待完善，改革水务管理体制和运行机制，切实提高水务管理水平已是当务之急。因此，本文探讨的水务管理综合行政执法中存在的问题及其解决之道有助于破解执法难的现实问题，有利于转变执法理念，提高水务管理水平。

（四）有利于转变政府职能，促进行政体制改革。2010年，长沙将长沙市公用事业执法监察队与长沙市水政监察支队的执法职能进行整合，是行政改革之初无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下，对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。这种体制的适度整合在执行层面上涉及到政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配，对于政府职能转变、行政体制改革具有重要意义。

二、国内外相关研究综述

（一）国内相关研究综述

改革开放以来，我国各个行政管理部门和领域都已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但整体上已初步实现了有法可依。我国的行政在整体上已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法制型”的转换，行政管理在很大程度上已转化成了行政执法。为了解决行政执法中存在的问题，我国一些专家、学者、实际工作者一直在探讨怎样更好地提升我国行政执法水平，并取得了一些重要成果，对于提升我国的行政执法水平，起到了非常重要的作用，现在此作一简要概述：

一是以姜明安教授为代表，系统研究了行政执法的理论体系。姜教授对我国行政执法的性质、地位、行政执法的基本原则、制度及运作程序进行全方位的研究，构建了一个全方位的关于行政执法研究的初步的理论体系。他在《行政执法研究》一书中指出，行政执法没有统一的概念，其基本含义应当从具体的场合出发加以确定。他认为，行政执法是使法从文本规定转化为人们的实际行为规范，行政执法使权利从“应然”变成“实然”，行政执法秩序从静态设计转化成动态建构。同时，他还指出了行政执法的九大原则，并对行政执法中的法律适用和法律解释，行政执法程序的基本制度、所涉及的基本问题，行政执法监督的概念与分类，行政执法监督的地位和作用，行政执法监督体制做了探讨。

二是以杨解君教授为代表，着重强调执法理念的重要性，并以新的执法“理念”为指导，对执法方式、执法制度的创新进行了系统研究。杨教授在《行政执法研究一理念引导与方式、制度创新》一书中指出，行政执法是一个独立的学术概念，行政执法主体不单纯是行政机关、授权组织，还包括行政相对人、行政第三人。行政执法是一个动态的过程，行政执法还具有双服务性，既服务于公共利益，又服务于私人利益。因此，他提出了行政执法的五种理念，即法治理念、民主理念、服务理念、契约理念、和谐理念。指出在新的理念下，对我国行政执法方式进行系统的完善和构建，建立与之相适宜的行政执法制度。

三是着重于研究行政执法的现实性问题，提出具体的执法方式和制度。徐景波与李勇、李卫明在论文中指出，目前我国行政执法的问题主要表现在：随意变更行政执法行为，交叉执法、重复执法，违规增加和扩大罚款项目，执法环境差，不讲程序、违规操作等方面。并从健全法规，理顺执法关系，建立和健全执法机制，加强执法队伍建设方面提出了建议；林依霖在论文中指出，“我国行政执法的主要问题主要表现在执法依据落后，执法依据软弱无力，执法体系存在条条矛盾和条块矛盾，监督机制不完善，执法人员素质不高，并提出了几点提升行政执法水平的建议。

四是以具体区域或具体行政执法部门为对象，研究某一区域或某一个行政执法部门的执法问题。李祝才、陈少平在论文中具体研究了我国环境执法领域中的现状与对策；聂建农在论文中具体研究了福州市农业行政执法的体系建设及运作；段红在论文中具体研究了档案行政执法中存在的问题及对策。

（二）国外相关研究综述

从法学研究角度，发达国家由于市场经济发展时间长，法治研究起步早，行政执法研究一直处于比较领先的位置。在众多西方先进国家中，法国有着“行政法母国”的称号，行政法成熟较早，已有大约 150 年的历史，具有完备的理论和制度，为后来许多国家行政法的立法和实践提供了珍贵的参考。基础理论方面，在狄骥和奥里乌的公共服务理论和制度理论基础之上，行政法学界又进一步衍化出了诸多分支学说，法国行政法最早定义了行政法治原则：第一，行政行为必须具有法律依据。第二，行政行为必须符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。其次是目的合法。第三，行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。

在国外，由于几乎找不到专门的水行政执法部门，所以对水行政执法的研究少之又少，我们只能通过从城市管理的角度来寻找一些国外研究，早在19 世纪后半叶，德国学者瓦格纳率先提出了“公共服务”的概念，从学者研究的结果来看，服务型政府在西方称作是公共服务，20 世纪70年代，随着新公共管理理论不断完善，政府强调工作效率和社会服务，并提倡政府服务应向社会开放。政府的职能是服务，公共利益是目标而非副产品，在政府工作中要重视人的权益，并指出公民权和公共服务的重要地位。一些学者研究了欧美等国的城市管理，他们认为，在欧美国家中，公共设施建设和运营都是地方政府职责，欧美地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把公共服务职能转移给非政府组织或个人，政府只负责监管。

三、研究方法和创新

行政执法问题关系到我国法制化的进程，关系到依法治国方略的落实。随着城市化水平不断提高，行政执法越来越成为社会广泛关注的一个焦点。尤其在水行政执法方面，相关方面的深入研究还不够全面，实践部分研究还不够，理论缺乏系统性，当前一般局限于解释法律规章制度和总结实践经验，缺乏从理论到实践全面系统的分析，理论的优势没有得到全面释放，研究成果也没有更好地转化到现实中。长沙市于2002年正式组建了长沙市水政监察支队，2010年，长沙市人民政府在机构改革中，将原长沙市公用事业管理局和长沙市水利局的涉水职能进行整合，组建了新的长沙市水务局，实现了长沙的水务一体化管理，涉水行政执法职能也进行了整合和调整，但目前行政执法体制改革仍处于探索阶段，实践中还存在着不少问题。本文以长沙市的水行政执法实践为例，通过相关研究，试图为长沙走出水行政综合执法困境提供解决思路，力求对长沙现行的水务综合行政执法体系改革提供借鉴和参考，推动长沙的发展进程。同时，长沙作为现代大型省会中心城市，水务管理具有复杂性和综合性，其水务管理经验对于其他类似城市来说也具有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]姜明安.行政执法研究（M）.北京：北京大学出版社，2004：8.

[2]杨解君.行政执法研究一理念引导与方式、制度创新（M），北京：中国方正出版社，2006：9.

[3]徐景波，李勇.论我国行政执法中存在的问题及其对策，黑龙江省政法管理干部学院学报，2003年第1期.

[4]李卫明.我国行政执法中存在的问题及对策，东方论坛，2005年第3期.

[5]李祝才，陈少平.我国环境行政执法的现状及对策； 国土资源科技管理；2006年01期.

[6]段红.档案行政执法中存在的问题及对策研究；湘潮（下半月）；2010年03期.