抓住养老金改革真问题

2019-09-14 版权声明 举报文章

在2013年中国经济增长减速,政府换届,经济和社会政策转变的背景之下。整个下半年,有关养老金改革的顶层设计引发中国社会广泛的关注。一片喧哗之中,不同层面的问题搅在一起,社会情绪夹杂其中,相互冲突的利益诉求无法达成妥协。

实际上,引发强烈争议的延迟退休和“双轨制”并轨,并非养老制度改革最关键的问题。随着预期寿命的增加以及老龄化程度的加深,延迟退休是必然的选择,要研究的只是实施时机和细节。公务员和事业单位养老制度与社会养老保险分属两个篮子,前者与后者相比,体量并不大,即使完成并轨,也不会改善养老金的整体状况。但是因为对体制内既得利益者的不满和被剥夺感,“双轨制”改革变成了养老金改革的社会心理必要条件,成为养老金改革的一大障碍。

真正的改革“硬骨头”,在于全国统筹和将“统账结合”改为名义账户。这两项改革因为其专业信息壁垒,并未受到公众足够关注,也未进行更充分的公开讨论。

上世纪90年代初,为配合国企改革,中国进行社会化改革,建立了城镇职工养老保险。当时,智利等国的私有化改革已经完成,中国选择的养老保险部分累积制并不落伍,甚至早于美国小布什政府提出的类似制度方案。遗憾的是,部分累积制在中国并未真正实现,在其后的运行中变成了现收现付制,出现了养老金个人账户“空账”问题。

根据中国社科院提供的数据,2012年城镇职工养老保险的个人账户“空账”累积超过2.6万亿元,而全国累积结余只有约2.4万亿元,这其中还包含财政补贴。各省之前的情况旱涝不均,相差悬殊。

如实现全国统筹,可以消除地方差距和地方利益;提高资金的使用效率;同时还可缓解“空账”压力,换来后续改革的空间。同时,全国统筹可解决养老金的便携性问题,从而促进劳动力在全国范围内的流动。

然而,各界对养老金全国统筹呼吁多年,至今也未实现,阻力主要来自地方既得利益和央地政府间的权责不清。

而且,全国统筹加上横向的制度整合,并未解决现收现付制的可持续性问题,从长远看,中国现行养老金制度依然需要进行根本性改革。

美国现收现付制的社会养老金制度始于上世纪30年代“大萧条”时期的罗斯福新政,在60年代成形,在“伟大社会”的政策纲领下,美国社保制度的福利色彩增强。但70年代美国经济陷入“滞胀”,福利制度成了沉重的负担,进入80年代,里根政府执政之初大幅压缩社会福利支出。美国还建立了401(k)计划(一种累积制的养老金),减少养老金的政府责任,增强个人责任。智利则实行休克式养老金私有化改革,将原来现收现付制的养老金改为完全累积制,成为传统养老金制度改革的开端。

2010年之后,美国的婴儿潮世代开始退休,养老金的支付压力上升。根据测算数据,社会养老保险将在2021年出现当期赤字,在2033年完全耗尽。然而,转型成本和政治代价,使得养老金由现收现付制转为累积制困难重重。里根之后的克林顿政府和小布什政府都试图进行养老金改革,收缩政府在福利制度中的直接责任,减少公共财政支出。小布什政府更是试图通过税收融资的社会养老保险之中引入个人账户,实现部分累积制,均未能通过。

改革拖延的时间越久,公共财政和政策的选择空间也就越小,转型的冲击也越痛苦。为分散转型成本,实现现收现付制向累积制的平顺过渡,欧亚多国采用了名义账户制。给人社部提供改革建议的多家研究机构,也建议中国采用名义账户制度。目前这一改革措施没有启动的迹象。

由于不能获得充分信息,参保人和纳税人并不清楚自己是福利成本的最终承担者,反而因为福利刚性和对一次分配不公的不满,倾向于要求增加公共财政投入,反对延迟退休年龄等削减福利、增加个人责任的政策。行政部门也想维持“统账结合”的格局,通过扩大覆盖面,增加财政补贴和划转国企红利等方式增加公共融资能力,扩大行政权力。

两相作用之下,统筹账户不但没有缩小,反而日渐扩大。

自2006年起,进入个人账户的养老金由缴费工资的11%降为8%,有名无实的部分累积制进一步萎缩。“政府失灵”还表现为效率低下和潜在浪费。按照28%(个人账户实际上也放入统筹账户使用)的缴费率和约32%的制度赡养计算,养老金的替代率是87.5%。与现实的替代率水平约有40个百分点的差距,制度链条的漏洞显而易见。

针对上世纪60年代社会失序,公共选择学派创始人之一、政治经济学家布坎南曾批评美国政府权力扩张,法治衰微;亦批评美国民众的“惰性”,对政府和福利抱有幻想,推卸个人责任,并提出公共选择理论以限制国家(政府)的权力和责任,由“公共选择”来制定关于健康、教育和养老等的公共政策。

对于“未富先老”的中国而言,避免被建设高福利国家 “激情”所裹挟,陷入未来可能的“福利化”陷阱是重大抉择。如何约束行政部门税收(社会保障收入属于广义的税收)和权力最大化的利维坦倾向,并在冲突的利益结构之中找到平衡,寻求共识,形成“公共选择”,是中国养老金改革必须突破的瓶颈。

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