职务消费:点解“老大难”?

破解国企高管的监管难题，需要从完善制度建设、促进信息公开等方面共同入手

7月初，《安徽省企业民主管理条例》征求意见稿出炉。该条例将国有企业中高层领导人员薪酬、职务消费和兼职情况、出国出境费用支出、企业业务招待费使用情况列入厂务公开的必要目录。

提及国企高管的收入，自然无法回避职务消费问题；而谈到牵一发而动全身的国企改革，国企负责人职务消费的规范化就更成了绕不开的公众聚焦论点。而众所周知，公众对于国企负责人的职务消费一直多有诟病。然而从2003年国有企业负责人职务消费被正式纳入监管至今已经十年，从监事会到职代会，从财务审计到纪检监察，国有企业负责人职务消费监管并非缺乏平台，更不缺少禁令。

《国企》记者根据公开信息调查发现，此前全国已有多个省出台相关条例规定，且在国企厂务公开的内容表述上与2012年由中央纪委、中央组织部、国务院国资委、监察部、全国总工会、全国工商联六部委联合下发的《企业民主管理规定》中的要求几乎保持一致，内容包括：中层领导人员、重要岗位人员的选聘和任用情况，企业领导人员薪酬、职务消费和兼职情况，以及出国出境费用支出等廉洁自律规定执行情况等。

各种禁令和规范为何至今“疗效”不彰？国企负责人的职务消费又该如何进行监管？这是国企改革需要直面的重要问题。《国企》杂志特邀相关专家各抒己见。

规定与执行错位

对于职务消费，各种规定并不缺乏。财政部企业司有关负责人对《国企》记者表示：2003年以来，各部门出台了一系列相关规范。可以说，这些规定清晰地显示了国资委对于国有企业负责人职务消费制度建设的逻辑过程：从抽象的原则性规定到具体的禁止性条款和监督机制的建立过程。现有的规定也形成了对于职务消费全方位的管理体系。

这其中，既有对于涉及超标准、豪华、高档消费，用公款支付应当由个人承担的装修、保健、商业保险、培训费等费用，利用职务转移职务消费支出，虚列费用、套取现金等行为职务消费的禁止性规定，也有国有企业负责人职务消费的具体项目、标准等制度由企业制定，并报监管部门备案，以适当方式向职工公开的监督制约机制。

这些措施既弥补了职务消费项目难以列举、标准难以掌握等欠缺，又可促使企业职务消费项目和支出标准的明朗化，是当前破解职务消费难题的最佳选择。

有媒体评论指出，国家能从制度层面对国有企业负责人的职务行为进行规范，顺应了民意呼声，也是国企改革、建立现代企业制度的必然要求。

但是，相关规定出台后并未在媒体和公众中激起强烈反响，反而对规范国企负责人职务消费的呼声愈益高涨。安徽省总工会相关负责人在接受《国企》记者采访时表示：“《安徽省企业民主管理条例》对国企要求公开的内容较以前并没有太大的突破，但在公开的时间、程序、监督考评等方面进行了一些细化。”同时，他也表现出一丝隐忧：“多年来，厂务公开的难点就在于高管收入公开，尤其在职务消费方面。希望此次文件政策正式实施时能得到真正的落实。”

理应“大快人心”的政策为何遇冷？

“老百姓对治理腐败的认知，主要不是对于立法的期望，而是对于严格执法的渴求。”中国政法大学法治与廉政研究中心副主任郝建臻博士在接受采访时表示。

湖南大学法学院博士生导师、湖南大学廉政研究中心研究员田湘波认为：“制定了很多制度，但有关方面执行乏力，国有企业领导人员职务消费腐败并没有得到有效遏制，新规定自然不会在社会上产生太大的反响。”

错位原因何在？

国企高管职务消费规定与执行的错位，职务消费难界定是其中一个重要原因。某国有控股上市公司副总经理赵升在接受采访时表示：“职务消费的隐蔽性较强。相关规定对过去国有企业容易发生问题的环节做了重点规定，但无法详尽，更无法对企业变通的做法做出明确规定。有些企业会将领导消费转移到下属业务部门、销售部门、下属企业的业务费用预算中，由业务人员签单确认。还有一些企业将领导费用转移到供应商和外包商的合同额中，或将国有企业独特资源让渡给第三方从而形成消费池等。这些转移和消费几乎难以监控，也无法明确指认。”

中央财经大学财政学系主任曾康华也指出，国企负责人进行职务消费时，有时候是集团或群体消费不好划分，同时不少单位也会主动把领导的职务消费转嫁到单位身上。对于高层领导而言，在进行职务消费时基本由下级代办，消费的理由和项目品种繁多，因此公私之间难以划分具体数额，更谈不上认定。

在苏海南看来，问题有三。第一，制度也有，但不是太细，比如请客吃饭占销售收入一定比例，是有总量标准的。但如何分解，如何落实到每次请客吃饭中，就没有标准了。第二，已有的制度没有真正贯彻落实。如果真正落实，比如职务消费一年花了多少钱，人均花了多少，都向职代会真正报告，消费标准按定好的去执行，要管好其实是很容易的。从2003年刮起的审计风暴揭露了国企高管薪酬的典型违规表现：领导职务消费不清、假发票、违规发薪酬、福利费和工会经费的不当使用、商业保险的违规购买等。其中，有些问题至今依然屡审屡犯。第三，国有企业负责人职务消费监管机制尚不够完善。从现有的条例规定来看，对于国有企业负责人职务消费主要来自企业党委（党组）、纪检监察部门以及职代会，还有国资委的监督。从中不难看出，这种监督并没有让真正对国企负责人职务消费心存疑虑的普通百姓更多地参与监督。

因而，在两会上，我们也曾看到这样的代表建议：建立一个国资委、企业党委及纪检监察部门、企业职代会、外部独立民众相结合的监督机制，这样可以随时调整国企负责人职务消费改革中出现的这样那样的问题，使职务消费改革始终处在正确的轨道上。

清华大学廉政与治理研究中心主任任建明表示，造成现在国有企业职务消费失范现象的原因有：一是监管不力，即当私利动机泛滥并最终屏蔽职业操守时，高管们有机会以较低的风险从职务活动中牟取私利。二是产权不清，国有资产所有权归属于抽象政府组织，委托人虚置而人必然日渐强势，最终导致“内部人控制”。三是管理行政化。行政部门的绩效考核与组织部门的干部管理方式将行政管理方式注入到国企之中，现代公司组织的制度优势被抵消殆尽，“内部人控制”不可避免。

此外，相关人士在接受采访时，指出国企高管职务消费货币化改革在高管整体的激励监督机制中多少显得“头痛医头，脚痛医脚”。他们认为，要系统地看待职务消费改革问题，还要将之放在国企改革与增强效率中看待。从整体激励制度来看，只有基本工资、福利、股票期权等中长期激励规范透明之后，再加上规范的职务消费，整个制度才是健全的。

如何规范？

阳光是最好的杀虫剂。 “除了加强企业内部监督之外，还应该实施有效的公开监督。现有相关条例规定应当以适当方式向职工公开国有企业负责人的职务消费，但并没明确提出向全社会公开，更没提出建立公开制度，希望社会的公开监督能及早提上议事日程。当然，国有企业负责人职务消费向社会公开的过程中也需要防止非企业员工由于不熟悉企业情况，形成非制度性政治参与给企业正常运营带来负面影响。”中央党校党建部副教授蔡志强指出。

任建民则认为，国企高管职务消费监管难题涉及深层次的制度原因，既有行政行为方式与市场经济规则之间的冲突，也有公共权力与私利动机之间的矛盾。因而，破解国企高管的监管难题，需要从完善制度建设、促进信息公开以及提高制度执行力等方面提供配套改革。

任建民具体阐述道：“首先，建立完善现代产权制度，并且在此基础上健全规范法人治理结构。其中，对国企的产权归属与产权结构的明确是基础条件。也就是说，国企首先要理清企业和政府的关系，把自己变成一个真正的企业而不再是政府部门的延伸，国企高管也应还原为真正的企业家而不是官员。国有企业应当按照职业经理人考核和发放薪酬，把上市公司的治理模式引入国有企业。其次，把国企高管的职务消费放置在阳光之下。一是须结合严格的会计、审计及税收制度，公开国企高管的所有职务消费。同时，国企高管仅仅公开收入和职务消费还是不够的，按照公务员标准应该公开他们的财产和家属情况。二是应该结合《政府信息公开条例》等制度，使国企重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等问题及时向企业员工甚至全社会公开相关信息。此外，还应结合公司信息披露制度，公开公司经营的账务状况、盈利情况、盈余分配等相关信息。三是应在国企高管中引入竞争机制和退出机制，市场经济的发展将会培育出日益成熟的职业经理人市场，国有企业产权明晰之后可以让职业经理人公开竞争上岗。”

北京化工大学经济管理学院李小燕教授则建议实行国企高管人员淘汰制，建立负激励机制。在信息公开的基础上，采取企业员工投票、全民社会监督的形式，以增强员工和社会各界对国企高管人员的了解和信任。当高管面临失去既得利益的风险时，将会更加珍惜政府和人民赋予的权利，切实承担起经营国有资产的受托责任。

“解决国企高管职务消费中的腐败问题，关键是要严格执行制度，做到违法必究，真正建立起权责一致的责任体系。只有这样，法规制度才不会成为花瓶，而是具有实实在在权威性和执行力的规范性文件。”郝建臻表示，“否则，所谓的法规制度仅具有劝告、倡导的作用，而不会真正得到刚性实施。”

社科院研究员丁敬平博士认为，在规范高管职务消费问题上，国外经验值得借鉴。“目前国内外各界在理论上对职务消费还没有公认的定义和界定。然而，在国外成熟的专业人力资源公司的数据库里，保存着各种行业各种规模的不同层级管理者的职务消费数据。借助这些数据及严格的审计，企业就能较为有效地控制高管的职务消费。在美国，企业高管的福利和职务消费只在薪酬结构中占有很小的比例，而且会在合同中做明确说明。一些企业倾向于把职务消费计入薪酬，给有消费需要的岗位设立一定资金额度，打入到薪金中，无论盈余还是不足，全由支配者自己调整。因此，可以说美国高管的薪酬就是一道减法，先是给他一份足以吸引他的高额薪资，然后减去税收，再减去职务消费金，最后才是他实得的报酬。恰恰相反，目前我国国企高管的薪酬则是一道丰厚的连加法，即很低的薪水，加上各种名目的福利、津贴，然后再加上基本可以视作‘管吃管住’的职务消费。”

但是，丁敬平也表示，没有必要全盘拷贝西方经验，因为这是一个全世界都在探索解决模式的难题。“其实即使成熟的国外企业，也无法完全控制一些职务消费中存在的弊病。如曾被誉为‘世界第一CEO’的美国通用电气前高管Welch·J，在他离婚案中暴露出职务消费过度和滥用问题。这位CEO退休后从乘坐公务飞机到购买棒球门票，甚至是报纸和一些日常用品都无须自己买单。由于美国证券委员会并没有要求各公司披露高管的退休金详情，因此退休待遇恰恰是很多高管当初要求的激励手段之一。”

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职务消费规范化的探索

随着国企改革的深入，现代企业架构渐次明晰，但国有企业负责人的薪酬体系始终纠结，职务消费的边界也有模糊不清的现象。因此，国资委成立伊始就开始了职务消费规范化的探索。

国有企业负责人职务消费开始被正式纳入监管始于2003年。中共十六届三中全会的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“规范职务消费，加快福利待遇货币化。”同年11月27日，国资委出台《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》；2004年6月，《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》颁布。这两部法规勾勒出了国资委作为国资托管人对于央企负责人管理的最初构想。

到2006年6月，经历了大量调研而形成的《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》正式公布。通过《意见》，国资委尝试对于央企负责人经常发生、用途明确、标准易定的职务消费，实行货币化改革。尽管《意见》公布之初，公众、学者对其提出内容尚需进一步细化等要求，但标志着职务消费规范终于起步。

之后，一系列规范国有企业负责人职务消费的条例规定相继出台。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，对规范职务消费行为明确提出了八项禁止性规定；2012年5月，财政部、监察部、审计署、国资委印发了《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》；2012年11月，财政部、监察部和审计署联合印发《中央金融企业负责人职务消费管理暂行办法》。