行政监察制度的功能价值形态研究

摘要：行政监察制度作为行政权运行逻辑中内在监督的制度依赖，其在国家法治建设过程中具有多维视域的功能价值形态，诠释出国家公权力运行的正当性保障机制。行政监察制度的功能价值形态主要表现在四个方面，即它是彰显行政法治的重要标识，是表征行政廉洁的特质要求，是建构行政纠错的机制保障，是提供行政救济的有效途径。

关键词：行政监察制度；功能价值形态；行政法治；行政廉洁

中图分类号：D922.1

文献标识码：A文章编号：1672-1101（2012）04-0038-04

收稿日期：2012-08-02

作者简介：王先江（1971-），男，安徽潜山人，中级政工师，主要从事高校行政管理与相关研究工作。

行政监察制度在实际社会生活中并不被普通群众熟悉，即使是相关专家学者，虽然知道其存在，但对于其具体是如何发挥作用以及到底有何功能价值则是知之甚少。昂格尔告诉我们，“理性化法律分析会生产出种种形式的专断，它的这种专断至少和它的宿敌一样，在智识上和政治上都是麻烦。因此，法治与权利体制向它要求的宣称也就不堪一击了。”[1]行政监察制度在多维视域关切中可以较为充分地发现其是法治国家建构过程中不可或缺的环节，尤其是行政权运行过程的内在监督为行政救济确证国家公权力的正当性保障机制。行政权回归其应有的为民造福而不是为民添乱乃至招致多方质疑的地步，重新梳理行政监察制度的功能价值形态也就成为一个颇有意义的学理努力。

一、行政监察制度是彰显行政法治的重要标识

法治，“rule of law”，其基本内涵是规则治理，强调国家公权力运行的基本逻辑是对法律制度的严格遵守，亚里士多德认为此处的法律必须是良法，即良法之治。在民主国家中法律制度的产生遵循着严格程序的正当性建构，对于良法的回答也就成为另一个层面的问题，即对民主程序的反思与重新设置。行政权在国家公权力中的结构性安排，行政法治也就成为法治的核心标识，对行政权的规制是行政法治的主旨所在。“者的意识变得僵化，而这种官僚意识上的缺省条件只是式的认真负责——在执行某项任务时坚守。如今，可能恰恰是的认真负责精神是使得法治富有生气：用柏拉图和亚里士多德的比拟来说，正是当医生发现某种治疗方法对其病人有害时，才允许他们改变那种治疗方法。”[2]行政监察制度在行政法治的主题内涵上是行政权运行过程的内在视域的技术性监督，即与亲历者同行更易于监督效果的针对性。行政监察制度是彰显行政法治的重要标识，其理由主要来自于以下两个方面。

首先，行政法治需要在权力配置中为行政监察权作出制度安排，以期确证法治治理的规范性逻辑。行政权是国家公权力的重要方面，国家与社会的共同演进在关切行政权的视域上有一个较为一致性的共识，即行政权的运行是最为易于出现异化趋向的，这似乎已然成为行政权特质所在的必然性结论。过于美化与妖魔化行政权的特质形象都是一种不负责任的夸奖与抱怨，国家权力配置的科学性要求在行政权的运行过程中作出制度安排，在行政法治的逻辑中为行政监察权明确权属定位与功能判断，这才是行政法治的内在性诉求。从制度的完整性视角考察可知，行政监察制度是行政法治的关键性环节，行政权的运行是在广阔的社会生活中展开的，仅仅依靠外在的权力制约与社会监督是无法实现其自身的正当性品格与法治目标的，行政监察制度的价值功能形态是为行政法治内涵作出合理性明证，而不仅仅是为了监督而监督，这是一个需要客观面对的实践性问题。

其次，行政监察权的运行过程接受批判性社会视域的全面监督，以期成为行政法治的典范性样本。行政监察制度在社会大众视域似乎不被看重，批判性的逻辑背后较为通俗地诠释出行政监察权的尴尬处境，这需要进行更为理性的反思与考量。哈贝马斯指出，“只有当生活世界背景在日常实践中的先验总体性被设定为同一性和整体性（All）的思辨观念，或者设定为从整体性自身当中产生出来的精神能动性的先验观念时，才会出现先验表象。”[3]能为与不为是两个完全不同层面的问题，行政监察权没有发挥出应有的功能价值，是其不能为还是有意不为，造成这种结局的原因何在，这才是问题的核心所在。行政监察权接受社会批判性监督是因为社会对其希望愈大则愈加迫切，是质疑制度还是完善制度，已然成为行政监察权判断的两个完全不同的技术进路的差异特质所在。行政监察制度是践行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公开制度的法治诉求中得到社会共同关切的时代背景下，加之科技高度发展的有力支撑，其完全可以成为践行行政法治的典范性样本。

二、行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求

行政权在实践中出现的各种腐败问题层出不穷，备受社会关注。当然，这与社会生活的复杂性密切相关，但是其突出表现在对行政权的实质内涵的背离与反叛，本真意义即是行政廉洁的丧失，使得其失去社会信赖的正当性前提，行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求，其理由可以从以下两个方面进行考察。

第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”[4]现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。

第二，行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件，行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准，中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联，故而，维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题，而不应仅仅是谩骂与抱怨，更应在制度层面加以理性建构。可以说，中国社会对于行政廉洁的期待与诉求，在当下已然成为一个迫切性问题，行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件，其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度，要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护，所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”[5]当然，行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督，权力与责任应具有对等性，可以说行政监察权在社会期待中，其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言，现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度，这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断，即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。

三、行政监察制度是建构行政纠错的机制保障

行政权的具体运行过程是与复杂多变的社会生活紧密关联的，出现一些工作中的错误也就在所难免，而这些错误对行政相对人来说则是不幸的，甚至会演变成家庭或企业灾难，我们不能完全避免行政权出错，但是需要建构行政纠错的机制予以保障，行政监察制度在建构行政纠错机制中具有鲜明的价值功能形态，其主要表现在以下两个方面。

首先，行政纠错机制是行政权理性回归的客观要求，行政监察权以行政纠错为主要内容而得以避免行政权演绎异化趋向。正如常识所告诉我们的，行政权是在具体的主体智识范围内进行关注社会生活的，发生错误也就是客观必然的，因为人的能力是有限度的，尤其在面对复杂多变的转型中国社会。正如昂格尔认为，“不管政府的社会政策活动还是合作性机构的增殖，对于社会中官僚政治性组织的重要性而言，都是强化与扩大，而非削弱或限制。他们非但不建议与自由主义国家中典型性的社会组织割裂，相反，它们看起来是代表了其最后的胜利。因此，关键性的议题就变成了那些与官僚政治的内部组织有关，并且与在权力在其中被分配的方式和在它们之外对政府权力的控制两者关系有关的议题。”[6]但是，在制度安排上需要配置行政纠错机制，这样行政监察制度也就自然应以行政纠错为主要内容进行法治规制。需要指出的是，设置行政纠错机制绝不是为行政权发生异化腐败的借口，甚至开脱责任的制度性缺陷依赖。行政权运行过程中易于发生错误是与主动是有着本质规定性差异的，前者是客观情势使然，而后者是主动为之，甚至后者结果的实现与行政监察权的失职有着一定的相关性。权力有多大，责任就应有多大，这是权力配置的科学性要求决定的，行政权是被社会关注的国家公权力的典型形态，现代社会文明的发展趋势对其渴求进步的愿望是与时俱进的，尤其在及时纠错的进路中可以较为充分地展示其回归理性的客观逻辑，世界各国的历史与现实对行政权的高度警惕为我们在更广阔的视域上诠释出行政监察权的正当性权属特质。

其次，行政监察制度是行政纠错机制的重要环节，行政权运行过程发生错误需要行政监察权在权属限度内归结责任形式。行政纠错机制在国家公权力运行的过程中设置了多维视域关切的监督环节，包括立法监督、司法监督、行政监督以及社会监督等等，其中行政监督是其重要组成部分，行政监督主要制度依赖即是行政监察制度。正如上文提及，行政权运行过程中发生错误是一种客观情势使然，所以应在行政纠错机制中进行考量行政监察权的权属限度内涵。行政监察权似乎不被重视的一个关键原因是其权力过于虚幻，监督者来自自身系统如何实现官官相护的制度设置缺陷判断。正如德沃金指出，“政治平等是一种关系状态，在这种状态中，最终是人民在控制他们的官员，而不是相反。”[7]行政监察权不是解决官员腐败的终极力量，甚至可以说实践中我们是无法实现官员腐败销声匿迹的完美制度设置的，这即是行政监察权的权属限度所在，判断行政监察权能为与实为的责任形式作为归结逻辑，这才是行政监察制度的核心问题。行政纠错机制中的行政监察制度是为行政权运行过程安置功能价值理性回归的安全阀门，同时也是在行政法律责任范围内追究发生错误的责任主体的责任形式。

四、行政监察制度是提供行政救济的有效途径

行政监察制度的学术考量更多的是在行政权运行的视域范围内进行，而对行政相对人的权利保护与救济不太受到关注，其实，大量的行政监察案例都来自于行政相对人的举报或提供极有价值的线索才得以实现法律正义的，反腐败的纪检监察部门在具体工作中对行政相对人的权利救济是不言而喻的。因而，行政监察度是提供行政救济的有效途径，具体理由在以下两个方面。

首先，行政监察制度是行政权常态化运行过程中的有效监督保障机制，确证实现行政相对人权利救济的制度设置的科学性价值。行政权是国家权力中直接面向公民社会的多维权利实现的重要形态，公民权利救济发生的机率较其他权力部门而言也就自然最高，其常态化运行过程接受监督是对公民权利的有效保护，实现制度设置的科学性关口前移。哈耶克强调指出，“普遍的法律规则在自由的政治国家起什么作用？一方面，它们能阻止有针对性的强制，因为国家在贯彻执行正当行为的普遍规则时会受到限制。在法律规则划定的空间内，每个人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律规则应该不包括任何形式的由国家规定的特权或歧视。法律面前平等对待的原则不允许被打破，这与解释它的理由无关。”[8]行政权出现寻租异化的情形即是对公民权利的侵害，“一切权力来自于人民”是公权力的本质权属所在，出现权利侵害即应及时加以救济这是科学规制行政权的必然要求，行政监察制度为公民权利救济提供有效途径是其得到社会理解与支持的关键性缘由。我们需要在更高层次上对行政监察制度予以关切，行政监察权唯有关注公民权利救济才会真正获得正当性制度依赖，岂不是简单完成公权力配置的手续履行，而是为公权力判断来源依据。因而，行政监察制度在公民权利救济的制度价值中探寻自身的科学性权力配置依据是解决被社会质疑的不为与不能为的种种担忧与抱怨。当然，行政监察权如何实现公民权利救济是一个实践性极强的问题，其是否会与行政复议制度出现重叠，需要在科学性公权力配置中得到梳理。

其次，行政相对人的权利救济途径是行政监察权得以存在的制度依据，行政监察权为行政决策的科学化与民主化构建实践基石。行政监察权的权属范围到底具有多大的空间一直是备受注意的学术与实践性问题，主要围绕对积极行政行为的监督还是包括对消极行政行为展开争论。本文以为两者皆应规制为行政监察制度内涵范围内，因为，行政监察权的运行机理是对行政权整体来意蕴的，而否部分监督，公民权利保护在消极行为行为中同样会遭遇不幸与灾难。“无权利无救济”的法谚告诫我们，权利的救济途径是公民实现自身权利保护的国家制度安排的前提性问题，多一条救济权利的有效途径是公民社会的福音。当然，我们要区分行政复议制度以及其他公民权利救济途径的差异性特质，但这不是取消行政监察制度的合理性理由。行政决策的科学化与民主化要求对行政权运行展开具体有效的监督，行政监察权的及时跟进为公民权利救济探寻一条常态化的路径，这是现代社会行政文明的客观诉求与必然趋势。

参考文献：

[1]罗伯托·曼戈贝拉·昂格尔.法律分析应当为何？[M].李诚予，译.北京：中国政法大学出版社，2007：98.

[2]戴维·鲁本.法律现代主义[M].苏亦工，译.北京：中国政法大学出版社，2004：463.

[3]于尔根·哈贝马斯.后形而上学思想[M].曹卫东，付德根，译.南京：译林出版社，2011.

[4]安德鲁·奥尔特曼.批判法学——一个自由主义的批评[M].信春鹰，杨晓锋，译.北京：中国政法大学出版社，2009：118.

[5]本杰明·N·卡多佐.法律的成长 法律科学的悖论[M].董炯，彭冰，译.北京：中国法制出版社，2002：182.

[6]罗伯托·曼戈贝拉·昂格尔.知识与政治[M].支振锋，译.北京：中国政法大学出版社，2009：263.

[7]罗纳德·德沃金.自由的法：对美国宪法的道德解读[M].刘丽君，译.上海人民出版社，2001：37.

[8]格尔哈德·帕普克.知识、自由与秩序——哈耶克思想论集[M].黄冰源，译.北京：中国社会科学出版社，2001：153.