失地农民生计保障的现状与对策研究

摘要：在城市化进程中，失地农民的社会保障问题日益成为学术界与各级政府关注的焦点。失地农民工的社会保障问题成为了我国一个较为迫切的社会问题，并对社会主义和谐社会建设具有重要意义。基于此，在对辽宁省失地农民以及失地农民社会保障基本状况及其相应原因阐释的基础上，针对辽宁省的实际省情，提出了完善失地农民工生计保障的基本思路与政策建议。

关键词：失地农民；生计保障；社会保障；辽宁

中图分类号：F328 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）05-0019-03

一、辽宁省失地农民社会保障现状

（一）失地农民的事业、医疗、养老保障的基本状况

辽宁省对于失去土地且完成农转非农的农民采取的措施是将其纳入城镇最低生活保障体系，享受与城镇居民相同的待遇。如大连市，其低保标准为每月320元，盘锦市为287.75元。而对于没有完全失去土地且也没有完成农转非的农村居民，符合农村最低保障标准的，纳入农村低保系统。大连市对于这类农村居民最低生活标准为人均1 72.5元，盘锦市为143元。

在医疗保障方面，辽宁省对失地农民的医疗保障采取较为灵活的方式。已转为城镇户口的失地农民，如与城镇用人单位参加工作并与之建立明确的劳动关系，按照城镇用人单位及其职工参加基本医疗办法缴纳参保，并享受同等的基本医疗保险待遇；而如是灵活就业的，就按照灵活就业人员参加医疗保险，享受相应医疗保险待遇。对于转为城镇户口的失地农民，因家庭生活困难而无力参保，其医疗保障纳入当地社会医疗救助解决。对于没有完成农转非失地农民，则是继续参加农村新型合作医疗。而转为城镇户口的老年失地农民，也有相应政策予以照顾，通常是组织他们集体一次性参加医疗保险，以解决他们晚年医疗保障问题，其参保费用标准参照当地困难企业或破产企业退休人员参保费用筹集标准，由个人从失地补偿费中缴纳。

失地农民养老保障制度则是按照农民自愿参与原则，实行政府、集体、个人三方共同承担的原则，依据相关条款确定缴费金额，实行个人账户、统筹账户专相结合的制度。其都是以失地农民所需养老金为基数，个人账户由集体和个人不高于70%的比例构成，而统筹账户则是来源于从土地出让净收益，按照不低于30%的比例组成。按照国家养老制度，男年满60周岁，女年满55周岁，在完成缴费以后即可按月享受养老金待遇。其具体实施细则是首先从个人账户支出养老金，当个人账户不足时再由统筹账户资金填补不足。以沈阳市和平区长白岛失地农民为例，在建立了相应的养老保险制度后，达到领取保险金相关条件的失地农民，从2010年11月1日起，300多名失地农民可按月领取400元养老保障金。

（二）失地农民的就业保障情况

农民失去赖以生存的土地后，面临着较大的生存压力，因此，失地农民上岗就业问题也变的尤为重要。目前来看，失地农民的失业状况比较严重。依据最近国家统计局对全国2 940失地农户的调查，只有2.7%的劳动力得到安置。辽宁省为了解决失地问题，采取了一系列政策措施，如《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，政府举办再就业培训等，让失地农民享受比城镇失业下岗职工更为优惠的政策。同时，开拓乡镇企业就业渠道，实现项目开发与失地农民就业互动。如营口市，把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的三级农民职业技能培训网络体系，引导和教育失地农民转变观念，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力。并且对征地的企业要求，在同等条件下优先录取失地农民，特别是在招收普通员工时，对招用失地农民给予一定的比例保证。

（三）土地货币补偿与失地农民保障

目前，我国采取的土地补偿标准为国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，按照被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品的价格、农用地等级等因素，统一制定年产值标准，在保证被征地农民原有生活水平不降低的基础上，按照法定的统一年产值倍数计算征地补偿安置费用。而不能使被征地农民保持原有的生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的经省级人民政府批准可相应提高产值倍数。土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使征地农民保持原有生活水平的，当地政府可统筹安排，从国有土地有偿收益中划出一定比例予以补偿。

二、辽宁省失地农民社会保障存在问题的原因

（一）社会保障体制不合理

对于拥有社会保障的失地农民，仍存在着一些问题。从总体来看，失地农民的社会保障与城市居民的最低生活标准能做到同步调整，然而，由于失地农民社会保障起点低，基数小，相较于城市居民而言，失地农民的社会保障水平并不高。以沈阳市为例，2008年，沈阳市退休职工的月人均养老金为906元，而失地农民养老保险月人均为300多元。与2007年比较，失地农民养老金增加了约13%，城市居民增加了近20%。再加之失地农民养老金基数小，因此实际上涨只有40多元，而城市居民则上涨了近190元。随着经济的发展，高通货膨胀率，高城市生活成本使失地农民的养老保障面临更大的风险。如何提高失地农民社会保障水平也成为当前研究的重点。同时，从家庭养老的角度来看，由于国家计划生育的实施，农村家庭规模逐渐减少，进一步弱化了子女养老的功能。

（二）农民土地所有权的缺失

从土地的产权关系来看，依据《中华人民共和国土地管理》的相关规定，土地是归集体所有，而由于集体这个概念较为模糊，因此，在实践的操作中，集体组织的缺位使得农村集体土地所有权主体不清晰，所以在处理土地买卖过程中，实际上很难做出有效的处置权利。而我国法律还规定，禁止集体将土地出让或是用于非农业建设，集体也没有权利将所拥有的非农用地在市场上流通。这事实上国家从法律上限定了农民所拥有土地只有农业生产价值，并无商业价值，而国家却可以通过强制征收集体土地来改变土地的用途。农民与国家这种双方土地使用权力上的不对等，实际上使农民集体所有的土地变得有名无实，农民无法享有土地转让所带来的市场价值，但政府拥有征用土地的绝对权利，并可决定其用途。

（三）征地补偿过程中的缺陷

第一，国家法律赋予了政府强制征用土地的权力，政府在土地征用，土地使用方面拥有绝对的垄断权，这违反了市场经济平等自愿的原则。第二，我国在计算征地补偿费用时，仍采用“产值倍数法”，这种仅以经济补偿关系来确定土地的价格，忽视了土地的机会成本、失去了市场在配置资源的本来意义，无法全面体现土地的实际价值和农民失去土地带来的长期损失。目前，在大连市周边，农民每亩土地一般可获得补偿款仅有不到4万元，而房地产所购得国有土地每平方米一般都在2 000元以上（1亩=666平方米），无论是从市场角度还是从农民自身利益出发，政府土地征收补偿都存在着不科学，补偿过低的问题。

（四）农民自身素质不高，维权意识差

这表现为由于失地农民自身文化底子薄，很难通过短时期的培训以来完全适应城市产业化发展的要求。而从劳动需求的角度看，在一些地区，本来就存在自身经济发展就不足的问题，就业岗位十分有限了，再加之失地农民自主创业能力差，因此并不是每个农民都可以完全获得就业机会。对于就业的失地农民来说，大多也都是从事较为简单的加工业或是重体力劳动，工资收入低是普遍现象，甚至有些地方还出现了由“富农转贫民的现象”，农民失地后生活水平迅速下降。不仅如此，失地农民自身维权意识差，也进一步加剧了失地农民问题的产生。对于政府征地，农民往往是被动地接受，即便协商，其主要的焦点也是在补偿款项的多或少，而忽略了间接补偿的问题，为政府不规范操作提供了空间。

三、完善辽宁省失地农民社会保障制度的思路和对策

（一） 建立失地农民社会保障体系

第一，建立失地农民养老保险制度。通过地方政府和村集体共同出资，建立失地农民养老保障统筹账户，统筹层次暂以县级为宜；通过个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户，实行统账结合的养老保障模式。同时，在劳动与社会保障部门或财政部门设立专门从事失地农民社会养老保障基金的管理机构，单独建账、专款专用，收支两条线。另外需要注意的是，建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度，对尚未就业的应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。由于单靠国家财政拨款或农民自行负担的办法行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金的来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地出让金中按比例列支，村集体承担部分可从土地补偿费中开支，个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民的社会保障风险准备金。

第二，建立失地农民医疗保险制度。结合辽宁省省情，应按照失地农民自愿缴纳为主，村集体、政府、征地主体三者分别承担一部分资金加以补充的模式建立失地农民医疗保障基金，保证失地农民的健康权利。建立多元化的医疗保障制度应坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人，共同投入、风险共担的机制。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二是把商业保险作为一条重要的选择途径或补充模式，为失地农民投保团体大病保险等。三是积极建立新型合作医疗保障制度。

第三，建立失地农民最低生活保障制度。应该把失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围。失地农民的大部分要居住在城镇，应该把他们纳入城镇社保范围之中，使他们得到最基本的生活保障。我们可以借鉴浙江省的“城乡一体化的最低生活保障制度”，对月收入不足低保标准的失地农民补足到低保标准，对不符合低保的特困老人和已纳入低保仍较为困难的老人实行救助，尽快实现最低生活保障上的城乡一体化。另外，需要兼顾公平和效率。公平和效率是建立社会保障制度不可回避的问题，建立失地农民社会保障制度也是一样。这就要求社会保障制度水平的制定必须科学，如果水平过低，则无法维持失地农民的基本生活，有悖公平；水平过高又会使其沉迷于社会保障网络之内，不求进取，损失效率。

（二）引导失地农民积极就业，建立健全激励措施和补偿措施

第一，建立城乡一体化的就业机制。一是适当实施保护性就业措施。如企业招用失地农民并签订一定期限劳动力合同的可以享受一定补贴，政府要积极创造就业岗位，优先安排失地农民，在征地时，可同征地单位协商，在同等条件下尽可能优先考虑被征地农民，对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策优惠等。鼓励失地农民自谋职业，并在工商城建、土地、场所等方面给他们提供相应的优惠政策。二是制定城乡统一、平等的劳动力就业政策。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，建立统一开放、竞争有序平等的劳动力市场，加快建立城乡互通的劳动力市场信息系统，为失地农民提供迅速、准确、完整的信息，使失地农民能尽快地找到适合自己的职业。三是设立失业农民就业保障金。比如每年财政拔款为专项基金，从经营性建设项目土地出让金中提取一定比例，社会各界的捐助。

第二，强化教育培训，提高失地农民的竞争能力。要建立失地农民就业培训制度，提高失地农民就业竞争能力。具体来说，要对进城入城镇的失地农民的教育培训保障。主要包含四个方面：一是失地农民子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。在对失地农民进行职业技能培训时，要充分利用公共资源，建立健全布局合理的培训网络，根据不同的年龄阶段和文化层次进行有针对性的培训，要让失地农民真正掌握一门非农职业技能，提高他们的就业能力。三是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，把二者有机结合起来，同时把失地农民纳入城镇劳动力的管理范围，将城市下岗职工的优惠安置办法应延伸到失地农民。

（三）严格征地范围，完善征地程序

第一，必须明确界定公共征地的内容和范围。严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地严格限定在公共利益之内。根据国际经验和我国实际情况，国家征地的范围应限定在国防军事、国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通、公共设施用地，重点工程、公益及福利事业用地，水利、环保及其他公认或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家的征地权力。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。

第二，在征地过程中要严格征地程序，充分尊重农民的土地权利和民利。一是地方政府应改革行政思维方式，转变政府职能。必须高度重视在城镇化的同时给农民带来的负面影响，改变把土地作为财政提款机、低征高卖的做法。土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，更要考虑失地农民的生存和发展。把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上，让农民真正享受到城镇化带来的好处。二是在征地过程中，要严格征地程序。必须让农民有参与权、知情权、谈判权和监督权，保证征地的透明度。

第三，提高征地补偿标准，建立合理补偿机制。一般应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能，不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且要考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。

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