《国防动员法》中民用资源征用的几个法律问题

编者按：《国防动员法》刚刚颁布，其中单列一章对国防动员中民用资源的征用与补偿问题作了较为全面的规定，而且首次在法律文本中专门对民用资源免于征用的范围作了规定，这些内容对于一直以来存在较多争议和模糊区域的民用资源征用问题是一个重要补充，本刊在此谨借此文让军事爱好者对民用资源征用法律制度有一较为全面的认识。

民用资源征用是指国家机关或组织为实现一定的国防利益，依照法律规定的条件和程序，强制取得公民或其他组织财产的使用权或个人劳务的国防行为。其原理在于借助法制手段实现国家紧急处置权与公民财产等权利之间在特殊国防需求下的配置与平衡。国家机关或组织可以而且只能为了国防利益必需的相关事项对民用资源进行征用，即国家只能在军事斗争等军事利益必需的前提下进行征用，如果国家可以采取其他方法(如满足一般经济发展需要的行政征用)配置社会资源，则不得采用该征用手段。

一、民用资源征用的强制性

民用资源的征用属于国家的一种单方行为，是不以征用义务人的同意为前提的。因为民用资源的征用权力是国家权力的特定形态，这种公共权力必须以征用国家稀缺资源为手段来满足国防利益的特别需求，由此，必须强制排除因个人任性而妨碍国防利益实现的行为。也就是说，强制性必然成为民用资源征用的根本属性，此强制属性根源于完成各项军事任务和保障现代战争的需要。现代战争具有复杂多样、预警时间短等显著特点，这些特点直接催生了民用资源征用的强制性特征。而民用资源征用的这种强制性更明确体现为：如果征用遇到阻碍，国家有权行使直接强制执行权力，直接迫使义务人履行义务，一般会合弃其他间接强制执行措施的运用，如通过罚款等间接强制等措施达到义务人执行征用决定的目的。如《国防动员法》规定，公民或企事业单位有拒绝、拖延民用资源征用或者阻碍对被征用的民用资源进行改造的情况，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，强制其履行义务。

二、民用资源征用的合法性和合理性

民用资源的征用直接关系到国家国防利益的实现，所以国家必须通过立法手段预先设置系统、有效、科学的征用规范，国家机关严格依法实施，这样才能保障有力。同时，民用资源征用行为主要调整的是国家公权力与私人财产所有权等私权的关系问题。根据现代人权理论和法治思想，基础性的财产权是人权的根基，是受宪法保护的基本权利。作为基础性人权的财产权，如果受到任意侵害，是不符合现代法治思想和人权理念的。因此，民用资源征用必须依法进行，这样才能在保障国防利益的同时，兼顾私人主体的合法权益。也就是民用资源征用必须遵循合法性原则：民用资源征用主体和职权必须由宪法、法律设定并依法授予；民用资源征用行为要符合法律规定，民用资源征用必须遵循法定程序，违反征用法律规范的组织和个人依法追究法律责任。

另外，民用资源征用在依法实施的前提下，还必须保证在实现特定国防需要的前提下，符合合理性要求，即军事征用的手段和预期军事目的及结果要相称，不能任意征用，如不得“小题大做”和“大题小做”等。也就是，民用资源征用必须尽量兼顾公益与私益，避免义务人不必要的损失。例如《国防动员法》规定，下列民用资源免予征用：个人和家庭生活必需的物品和居住场所，托儿所、幼儿园和孤儿院、养老院、残疾人康复机构、救助站等社会福利机构，保障儿童、老人、残疾人和救助对象生活必需的物品和居住场所；法律、行政法规规定免予征用的其他民用资源。此即是民用资源征用合理性要求的一个体现。

三、民用资源征用的补偿性

民用资源征用是对社会资源的特殊支配与使用，被征用的财产是义务人的合法财产，如征用对义务人的合法权益造成损害的，理应得到相应补偿。在推行与民主的社会，崇尚“公平负担、人人平等”原则，当国家牺牲特定人的合法权益以满足全体社会成员的利益需求时，就必须对受损害的特定成员给以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。事实上，无论是理论上，还是法律规定，对被征用者进行合理补偿，已经成为包括我国在内的国际公认的征用原则。这不仅是宪法精神的体现，也有着明确的法律依据，包括《国防法》、《国防动员法》、《法》、《突发事件应对法》、《国防交通条例》等法律文件都对民用资源征用的补偿作出了明确规定，尤其是《国防动员法》专列“民用资源征用与补偿”一章对国防动员民用资源征用的补偿问题作了较为详细的规定，弥补了一直以来民用资源征用补偿相关问题模糊不清的不足。《国防动员法》规定：被征用的民用资源使用完毕，县级以上地方人民政府应当及时组织返还；经过改造的，应当恢复原使用功能后返还；不能修复或者灭失的，以及因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿。

四、民用资源征用的程序性

民用资源征用程序是指民用资源征用行为必须遵循法定的方法、步骤和时限等形式。根据适用情况的不同，民用资源征用程序可以分为一般民用资源征用程序和简易民用资源征用程序。一般民用资源征用程序是在所需征用物资较多、征用范围较大且涉及面较广，必须通过必要的准备才能够取得征用物，而且资源使用时间并非极其紧迫的情况下所采取的征用程序。一般民用资源征用程序主要包括四个子程序，分别是：民用资源征用申请程序、民用资源征用审批程序、民用资源征用执行程序和民用资源征用补偿程序。这四个子程序的合法、有效性是一般民用资源征用程序合法、有效的必备要素，四者缺一不可。一般民用资源征用程序的四个子程序中的法定主体应当在各自职权范围内遵循各自的步骤、方法、方式和时限要求执法。简易民用资源征用程序又可称为临时民用资源征用程序，是在时间非常紧迫的情况下，采取的高效、简洁的民用资源征用程序。在特别紧急情况下，采取一般征用程序已经无法满足征用需要，所以，征用程序的申请和审批两个环节可以依法省略，只剩下决定和执行两个关键步骤。如法规定：根据执行任务的需要，地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。对于简易民用资源征用程序，法律规定较为概括，赋予特定主体的裁量权空间较大，这也是军事需求特殊效率性的直接体现。综上，一般民用资源征用程序是民用资源征用程序的常态程序；简易民用资源征用程序是一般民用资源征用程序的必要补充，是民用资源征用程序的特殊形态。一般情况下，只要是可以通过一般程序来完成的，不允许通过临时程序征用，这样才能最大限度地实现军事利益并兼顾征用义务人的合法权益。

五、民用资源的征用是公民和组织的法定义务

民用资源的征用是公民和组织的法定义务，如果公民或组织一旦被确定为民用资源征用义务人，其必须依法全面履行，否则必须承担相应的法律责任，轻者给与行政处罚，重者必须承担刑事责任。这是有着明确的法律依据的，如《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《国防法》规定：“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。中华人民共和国公民应当依法履行国防义务。《国防动员法》规定，违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六、民用资源征用制度还须完善

民用资源征用主体及其权责还不够清晰。根据《国防动员法》的规定，民用资源征用可以由军事机关或军事组织申请，由地方政府审批。这里，地方政府究竟有没有否决权?还是只要申请，就必须批准?判断是否需要民用资源征用的权力主体主要是政府还是军队?两者是否有主有辅?立法并未十分明确。笔者认为，以上这些问题应该区分平时和战时，分别作出不同规定。平时，应先由军队提出征用要求，县级以上政府作为征用决定和执行主体；战时则允许军队团以上军事机关在紧急情况下作为征用决策主体和执行主体。以政府为常态下的民用资源征用主体，便于补偿执行，也可有效消解因强制力而产生的军队与征用相关人间的紧张关系。另外，关于国防动员义务的强制执行主体在本法当中，规定也不甚明确和科学。国防动员法中，第六十八条规定，公民有下列违反国防法法定义务行为之一的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，强制其履行义务。这里的“强制其履行义务”的权力主体应该理解成是“县级以上人民政府”吗?是否也应该立法设定在特殊紧急情况下赋予军事机关以直接强制执行权?

民用资源征用法律救济途径的缺失。按照现有法律规定和法学理论，民用资源征用是以国家整体名义作出的，其行为具有高度的军事性、政治性，属于国家行为，因而具有不可诉性，民用资源征用的义务人不能因此而提起行政诉讼。这一原理就民用资源征用决定和执行行为而言似乎比较合理，因为毕竟关系到国防利益。但就其后续的补偿问题来说是否也应该一律拒之于诉讼等救济大门之外呢?似乎没有任何道理。笔者认为，民用资源征用补偿争议应该纳入到行政复议和行政诉讼的范围中来，在实现对民用资源行政相对人权利保障的同时，彰显社会之公平和正义。