从法治经济角度对我国探矿权与采矿权流转立法的分析

摘　要：探矿权、采矿权的合理流转是实现矿产资源科学合理利用的保证。从法治经济的角度分析我国现行探矿权、采矿权的流转立法中存在的对政府职能定位不准，探矿权人优先权制度不合理，对集体企业、个体和外资采矿规定不合理，对探矿权与采矿权出让存在“双轨制”等四个问题，并提出了相应的立法修改对策，以期进一步完善我国探矿权与采矿权的流转制度。

关键词：探矿权采矿权；流转；法治经济；立法建议

中图分类号：F272

文献标识码：A

文章编号：1673-291X（2012）17-0173-02

引言

探矿权、采矿权的合理流转是实现矿产资源科学合理利用的保证。探矿权、采矿权的合理流转需要相关立法符合社会主义市场经济“公开、公正、公平”的规则，而我国现行的《矿产资源法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》等法律规章具有浓厚的计划经济色彩，所以，探讨建立一套适合法治经济的探矿权、采矿权的流转制度具有重要的现实意义。

一、我国现行的探矿权与采矿权流转立法存在的问题

由于探矿权、采矿权本身的复杂性，在实际流转过程中，涉及的问题较多。现行《矿产资源法》及后续相关法规只侧重对探矿权、采矿权的公权性质给予相当的重视和保护，没有很好地兼顾探矿权、采矿权的民事财产权属性，进而在探矿权、采矿权的流转立法上也烙上了深深的计划经济印迹。2007年通过的《中华人民共和国物权法》在用益物权的一般规定中加入了探矿权和采矿权，明确了两权的法律属性。因此，以探矿权、采矿权的物权为基础，建立符合法治经济的现代探矿权、采矿权流转制度迫在眉睫，而我国现行的探矿权、采矿权流转立法中没有全面贯彻这一思想的精髓，产生了一系列问题。

（一）相关法律法规对政府职能定位不准

在《矿产资源法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权出让转让暂行规定》等法律和法规中规定探矿权、采矿权的出让和转让要履行复杂的行政审批。同一处矿产，在流转过程中要同时涉及地质矿产部门、环保部门和当地政府等多个行政部门。政府与矿业企业之间具有横向的、平等的民事权利义务关系，也有与矿业权人之间纵向的、不平等的管理关系，这两种关系往往交织在一起，由于各种原因，政府管理存在有时缺位、有时又越位的现象，影响了矿业的市场化发展，在目前矿业权的流转过程中，往往不完全是价值规律在起作用，而在某种程度上是行政调控在直接或间接地起着支配作用，市场运作与行政调控的和谐环境尚未形成，明显地制约着矿业权市场的发育和成长。政府代表国家作为矿产资源的所有权人，行使矿产资源的所有权，同时又是探矿权、采矿权流转市场秩序制定者和监管者，再加上我国传统计划经济体制的惯性和其他利益关系，使得政府在市场经济条件下的矿产资源开发和相关权利流转过程中职能定位不准。

（二）探矿权人优先权制度不合理

现行的《矿产资源法》第6条第1款规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。”确立了探矿权人优先权制度。在2000年出台的《 探矿权采矿权出让转让暂行规定》第十六条：“在探矿权有效期和保留期内，探矿权人有优先取得勘查作业区内矿产资源采矿权的权利，未经探矿权人的同意，登记管理机关不得在该勘查作业区内受理他人的矿业权申请。”和2003年出台的《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第十条：“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权……”又进一步明确探矿权人优先权制度，即“探转采”。

立法上规定“探转采”制度的大背景是在探矿市场主体为国有企业的时候，客观上“探转采”保护探矿权人的利益，提高了投资者的积极性，促进了探矿市场的发展。但是近年来这一制度的弊端也十分明显：一是破坏了市场竞争的公平性；二是滋生了探矿权出让市场的行政管理腐败行为；三是国家作为矿产资源所有权人的经济权利未能充分体现；四是不利于矿产资源的可持续利用。

（三）对集体企业、个体和外资采矿规定不合理

现行的《矿产资源法》第六章和《矿产资源法实施细则》第五章中都专设“集体矿山企业和个体采矿”一章，造成了它们与国有矿山企业在法律地位上和法律执行中是不平等的。这是经济成分的不平等在资源管理上的直接体现，有悖于法法治经济的要求。现代法治经济以贯彻“平等原则”为特征，当然也必须包括对管理对象的平等对待，要处理好国家权力和公民权利、关系。《〈矿产资源法〉实施细则》第7条规定：“国家允许外 国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。”这仅仅是实施细则上的规定，未上升到法律的层次，因此，国外矿业公则抱怨我国矿业投资环境不好，其中比较突出的一个问题就是差别待遇。由此可见，类似的规定和做法阻碍了我国商业性矿产勘查融入矿业全球化的进程。

二、探矿权与采矿权流转立法修改对策

（一）明确政府职责及其与企业和市场的关系

法治经济需要立法明确政府、企业和市场三方责权，用法律来规范市场行为，促进经济的发展，创造公开、公平、公正的市场环境。具体到探矿权、采矿权流转立法，笔者认为，政府职能主要体现在制定相关法律法规规范流转市场秩序等方面，在探矿权、采矿权流转立法中应以“调控一级（出让）市场，监管二级（转让）市场”思路规定政府的职责。

第一，调控一级（出让）市场。根据国家的需要对探矿权、采矿权的出让采取宏观调控，控制市场中各类矿产的供应量，保持合理的供需平衡，稳定经济社会。针对我国一级（出让）市场建设，有学者提出建立探矿权分类出让管理体系：（1）针对不同矿产实际情况，对探矿权出让管理政策进行细分。根据矿产的稀有程度和重要程度可以对探矿权、采矿权采取行政许可、找挂牌等不同的出让方式。（2）根据不同区域情况，对探矿权出让管理政策进行细分。根据各地的经济情况和环境情况，国家也应该有不同的探矿权出让政策。（3）建立国家规划矿区管理制度。按编制好的探矿权、采矿权设置方案，根据市场需求，有计划地向市场投放探矿权。

第二，监管二级（转让）市场。探矿权、采矿权通过一级市场出让之后，在转让市场中应该允许其自由流通，政府部门不应再过多的参与具体的转让案例，应以裁判员的角色来参与转让市场，立法规定具体的转让方式，打击违法行为，维护市场秩序。

（二）取消“探转采”，理顺探矿权和采矿权的关系

针对“探转采”立法的缺陷，有学者提出改“探转采”为探矿权人收益权：探矿权人通过资金、技术、设备和人力的投入，对批准的勘查区域内的矿产资源赋存状况进行勘探，编制勘查报告后评估确认形成的资源信息权，属知识产权范畴，以采矿权价款形式体现。

借鉴改“探转采”为探矿权人收益权思路，笔者认为，可以采取如下办法：在一级（出让）市场中把探矿权和采矿权分开出让，以招拍挂为主，行政审批为辅，通过市场来配置探矿权、采矿权。在招拍挂的时候，改“探转采”为探矿权人在同等条件下优先获得自己所在勘查作业区能的采矿权。如果探矿权人没能获得自己所在勘查作业区内的采矿权，则应对其探矿权形成的探矿资料进行评估，在转让采矿权的时候一并转让，并收取相应的价款。如果探矿权人在同等条件下优先获得了自己所在作业区内的采矿权，则探矿权的投入本息应抵扣应缴纳的采矿权价款。国家应严格控制探边采和临时采矿这两种行为。此举有利于建立“公开、公正、公平”的矿业权市场体系，有效遏制矿业权流转过程中的行败行为，实现国家队矿产资源在利用中所产生的超额利润的收益权，使国家能够按照矿产资源的规划有秩序的供给，维护矿产资源的可持续利用。

（三）消除差别，重视集体企业、个体和外资企业

据统计，我国集体企业、个体在短短十几年间，已经完成了从异军突起到占据半壁江山的跨越，成为我国矿业经济的重要组成部分，在探矿权、采矿权有偿出让改革和探矿权、采矿权市场建设中也占有重要的地位。那么在探矿权、采矿权有偿出让立法中，亟需取消目前法律中按身份区别给予公有制经济主体和非公有制主体不同的市场准入条件的规定，消除不同所有制类型的采矿权人实际存在的差别待遇。对于外资企业，作为WTO的成员国，应按照世界贸易组织“市场开放、统一规则、自由竞争、优胜劣汰”的要求，尽早结束立法方面内外有别的双轨制模式，逐步实行国民待遇，为外资进入我国探矿权采矿权市场创造更为宽松的环境。同时，为避免外资对某些战略性矿产资源的控制，可以设定一些矿产资源目录限制外资进入。

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