建国初期党和国家对农业保险的探索及其启示

2019-09-13 版权声明 举报文章

[摘 要] 建国初期,鉴于农业保险对农业稳定、农村经济发展和农民生活改善的重要作用,党和国家着手开办农业保险,在三年过渡期内,重点创办了牲畜保险,试办了农作物险。创办初期,党和国家结合中国农村的具体实情,提出了一系列发展措施,收到了一定实效,也受到了当地农民的欢迎。随着时间的推移,党和国家包办一切的行政做法的弊端逐渐显现,农业保险遭遇重大挫败,最终全面停办。但是,它给今天建设社会主义新农村、探索创办新型政策性农业保险之路,提供了宝贵的经验

[关键词] 建国初期 农业保险 探索 启示

在构建“和谐社会”、建设新农村的今天,农业保险越来越受到党和国家的关注。党的十六届三中全会已经明确提出要“探索建立政策性农业保险制度”。事实上,建国初期,党和国家就已经意识到农业保险的重要性,并试图建立起政府主导型的农业保险体系,为此进行了诸多努力。遗憾的是,囿于时代的限制以及政策施行中的偏差,这次对农业保险之路的探索无疾而终。但是,它给当今中国继续探索建立政策性农业保险制度提供了宝贵经验。

一、 政府主导下农业保险的顺利开办

1949年10月20日,全国统一保险机构――中国人民保险公司成立①,确定基本任务为:保障生产;促进物资交流;保护国家财产并提高劳动人民福利。②人民保险公司的建立和基本任务的确立,为农业保险的出台奠定了基础。政府认为“农村保险是整个农村金融工作中重要的一部分,它可以和银行各种农村业务,如放款储蓄等配合推动,来促进农业生产和帮助农民解决困难”③,确定农业保险的方针是“保障农业生产安全,促进农业生产发展” ④。农业保险由中国人民保险公司垄断经营。

农业保险业务采取自愿投保,承保对象是集体所有和个人所有的生产资料和生活资料。在三年国民经济恢复期间,中国人民保险公司开办的农业保险业务主要有牲畜保险,并试办了农作物保险。

牲畜保险是率先开办的农业保险种类。建国初期,我国农业依然延续着传统农业的特点,牲畜是农民重要的家庭财产,“一条耕牛,半份家私”。所以“我们不办农业保险则已,欲办农业保险,必须自耕牛保险开始”⑤。牲畜保险自1950年春天开始陆续在北京郊区、山东商河、重庆北碚等地区进行试办。承保对象主要是牛、马、骡、驴、骆驼五种力畜。投保方式有两种:个别投保和集体投保,以集体投保为主。

牲畜险顺利开办以后,党和国家决定在某些适宜地区试办农作物险,以试办经济作物为主,“试办作物种类及试办地点应结合政府农业生产的重点,但每区种类不宜太多,以一、二种为原则。”⑥因为要“配合政府奖励植棉政策”,棉花收获险在较大范围内被重点试办。⑦1951―1952年间,先后在山东、苏北、陕西、山西、四川、江西、河北等省及北京、西安等市共三十六个地点试办了棉花保险,并且还小型地试办了小麦、水稻、甘蔗、烟草、苎麻、葡萄等作物的保险。⑧

政府的干预是新中国农业保险得以产生的第一推力。由于历史上农民没有参加农业保险的习惯,他们对农业保险不是没有兴趣,就是误解颇深,另外,中国人民保险公司的机构也没有普及所有农村地区,农业保险的推行大都依靠政府的行政力量。

群众运动是政府推动农业保险的重要法宝。他们坚信“农业保险是群众性的工作,只有在信任群众,依靠群众,并在群众自愿的基础上,业务才能有稳固的发展”。他们利用各种民间集会,发动群众,并通过夜校、识字班、训练班、小学教员、黑板报,以各式各样的方式经常不断地进行宣传。⑨平原分公司在辉县重点试办牲畜保险的时候,为了解决缴纳保费困难问题,他们发动群众运动,决定以互助组为单位,动员没有牲口而有粮食的群众,借给有牲口而缴不起保费的保户。甚至还发动妇女们用做鞋子和砍柴等副业得来的钱解决保险费。⑩

全面依靠地方党政机构是农业保险能够迅速推进的重要因素。整个业务在推行过程中都是通过各级党政机关进行的。党和政府开办了农村保险业务,得到实处的农民对党和政府充满了感激,他们发自肺腑地说:“把心给人民操够了”,“共产党、人民政府真好”。{11}

积极动员当地的村干部和劳模也是政府推行农业保险的重要手段。他们首先打通村干部的思想工作,使他们先对保险有了认识,通过他们在适当的机会,向一般民众进行宣传,同时散发各式各样适合农民水准的宣传品,并利用农民习惯的形式,如图画、幻灯、小调、大鼓等,来灌输保险的常识。{12}

二、政府干预的得失及农业保险的停办

由于有了政府的积极推动和政策的保障,农业保险一经开办就表现了较为迅速的发展态势。截止1951年底,全国已有600个地点办理牲畜保险,承保牲畜将近600万头,1952年1月至9月份承保牲畜700万头,在许多乡村中全村牲畜都投了保。不仅给农民减少了灾害损失,而且还帮助农民改善了牲畜的饲养管理,并进行防疫注射。到1952年底,承保了牲畜达1400万头,其中有40万头牲畜在死亡后得到保险补偿。{13}农作物险在两年的试办期间内,以棉花保险为主,共承保了400万亩{14},在试办地区普遍受到欢迎。如1951年在苏北区承保的棉田59万亩,其中有11.2万亩因受灾而得到了补偿,农民感到投保之后,生产有了保障。因而有的农民曾说:“早解放三十年,过去的灾荒年我就不会饿肚子了。” {15}

农业保险名义上为自愿性保险,但是,由于政府干预过多,实际上已经转变为强制保险。政府的过多干预,客观上扩大了农业保险标的的范围,也降低了农业保险的成本。但是随着时间的推移,“政府失灵”问题日益明显,农业保险很快陷入困境。

第一,业务上盲目冒进,经营中漏洞百出。主要表现为好大喜功,不考虑主客观情况,不算细账,不计后果。比如牲畜保险,因为没有慎重考虑到我国农民毫无保险习惯,国家也缺乏经验和力量,就在1951年提出“普遍重点开办”,紧跟着又提出“全面开展”,结果形成单纯追求任务,工作方法简单粗糙,对牲畜不注意验体,不严格掌握评价,不合条件的病牛老牛也保下来。更严重的是许多投保的牲畜只是依靠村干部开个名单,报个数字,畜主可承认可不承认,以致手续混乱,账目不清,欠费大,赔钱多,有的乱赔、错赔,亦有该赔不赔的,造成严重的混乱现象。农作物险也是如此。1951年才决定试办,但是传到下面的就是“大量试办”“尽量扩大试办区”,形成“试办为名,开办为实”,结果也是盲目扩大。

第二,基层干部中的强迫命令和违法乱纪的行为严重。盲目冒进的一个直接后果就是在基层干部中普遍产生了强迫命令甚至违法乱纪的行为。总公司盲目布置任务,不具体交代政策和做法,使得下面思想不明确,感到任务重,办法少,因而在干部中相当普遍地产生了为完成任务,不惜采取恐吓、欺骗、威逼、乱扣帽子以及登记摊派等各式各样的强迫命令和违法乱纪的手段,把自愿保险办成了强制保险,把好事办成了坏事。{16}

盲目冒进和强迫命令的结果就是,赔款率之高使保险公司难以支撑。根据1952年的不完全统计,牲畜险的赔款率约为50%,加上防灾补助费和其他各种开支,再加上收不回来的欠费,可能在80%以上。由于工作中的强迫命令,许多农民还认为保险是负担。农作物险也是,由于没有贯彻农作物险试办的方针,工作不深入,两年里赔款不少,却没有总结出经验。{17}

1953年3月,中国人民保险公司第三次全国保险会议在京召开。会议总结了三年来保险工作的经验和教训,认为:农村中的牲畜保险和农作物保险将来是应该办的,但在目前由于我国农村经济力量还很弱,生产技术还很落后,农民又无保险习惯,因而是没有条件举办的。而我国却过早地于1950年即提出试办牲畜保险,1951年又提出试办农作物保险,结果形成盲目冒进,并未发挥保护耕畜、推进生产的作用,相反的还起了消极作用。保险公司赔了款,农民还认为是负担。最终决定停办农业保险业务。{18}为此还特定制定了《总公司关于农村保险业务结束工作的具体布置的指示》。按照此指示,全国各地开始全面停办农业保险业务,并对已承保的业务进行清理和做好善后工作。

到1953年底,各地基本上完成了停办工作。停办时,全国实际有效的保险牲畜为1480万头,其中1953年承保的有300万头,除陆续到期的外,退保牲畜约有500万头,退还农民保险费400多亿元(旧人民币)。{19}

三、转变政府干预方式及农业保险的出路

农业保险从试办到停办,仅两年有余。1954年,全国农业合作化步伐加快,农民加入合作社后,牲畜的产权关系发生变化,许多农民提出参加牲畜保险的要求。11月,第四次全国保险会议决定恢复办理农村保险。农村保险在一定程度上有所恢复发展。但是由于“”,农业保险很快再度陷入了困境,1958年以后,农业保险随着全国保险业务的结束而终止。但是这次夭折的农业保险事业留给后人诸多思考:在一个农业大国,农业脆弱、农民知识相对贫乏、农村相当落后,农业保险究竟可否开办,以及该如何开办?

我国是一个农业大国,农业问题始终是关系中国经济发展的根本问题。我国又是一个自然灾害频发的国家,农业环境相当脆弱;同时,我国农业产业总体上弱质性非常明显。近十年来,我国平均每年约有3亿亩农作物受灾,2亿多农村人口受到灾害影响,种植业因灾遭受的损失率高达11%。而在灾害面前,农民的抗风险能力很差,常常是“一年遭灾、三年受贫”,正是这样的现实,带来了发展农业保险的迫切需求。{20}

农业保险直接关系着我国能否实现新农村建设的政策目标。党和国家也高度重视农业保险的发展。2007年的中央一号文件,将关注焦点锁定在“积极发展现代农业”上,这是自2004年以来中央一号文件连续四年将焦点锁定为“三农”问题。所谓“三农”问题,集中表现为农民收入低,农村现代化程度低,发展滞后,农业欠发达,有人概况为“农民真苦、农村真穷,农业真危险”。“三农”问题的出路就是提高农业的现代化水平、提高农民收入以及农村城镇化等。要解决“三农”问题,农业必须得到保障。只有农业有了保障,农民的生产、生活才能得到基本保障,农村问题才能得到相应解决。为此,必须要建立农业风险防范机制。而农业风险防范机制的重要内容之一,就是要积极发展农业保险。既然农业保险开办的必要性毋庸置疑,那么中国农业保险为何总是陷入困境,农业保险的出路在何方?农业保险的特质和中国国情决定了必须走政策性农业保险之路――政府必须对农业保险的发展进行干预。

农业保险是商业保险在农业领域的一种尝试,它既具有保险的一般特质,也具有农业的个性特质,更有中国的特殊国情。作为一种保险,它有一定的条件,即市场上存在大量的同质的可保风险,保费高低和风险大小直接相关。即:风险大,保费高;风险小,保费低。在中国当前的情况却是,农业风险相当大,急需农业保险给予保障。同时,农民的贫困却是不容忽视的事实。农民需要农业保险,却无力支付农业保险高额的保费,如果保费过低,一般商业保险公司必然不愿意或者无法进行承保,这就是农业保险发展中的障碍,如果要解决它,只能由政府介入。

那么政府如何进行干预呢?建国初期,党和国家对农业保险的干预之路为什么没有行通呢?建国初期,党和国家决定试办农业保险的决定是正确的,走政府干预路线也无可厚非,但是,政府“无所不包”的干预方式和行政命令的工作方式却无法行通。随着我国逐步建立市场机制,政府对农业保险的干预也必须转变方式,变直接干预为间接干预。现阶段,政府应在哪些方面对农业保险予以支持呢?

首先是立法支持。农业保险有其特殊性,规范的商业《保险法》已经不适应或不能完全适应农业保险,因此应该借鉴某些国家经验,单独为农业保险立法,以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作,保障农民的切身利益。农业保险立法,应该对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面进行规范。农业保险立法应该突出农业保险的强制性或准强制性的特征。这种强制性或准强制性决定了农业保险更适合大数法则规则,应该尽可能地扩大同质标的物的规模,尽可能在空间和时间上进行分散风险,以保证农业保险经营的稳定性。

其次是财政支持。农业保险是一种政策性很强的保险,要求发挥政府的主导作用。为减轻农户负担,中央和地方财政可对保险公司经办政策性业务给予经营费用补贴。补贴经营费用旨在降低保险费率。同时,政府应该拨付一定的资金用于农业防灾,并成立巨灾保证金。政府应该从财政收入中拨付一定资金建立农业的防灾救灾机制,同时可以从每年的保险费中划出一定比例建立巨灾保证金,用于应付突如其来的巨大灾害。

最后是税收支持。开办政策性农业保险需要相应的经营机构。成立政策性农业保险公司是当务之急。在目前条件下,还可以利用现有商业保险公司机构网点经办政策性农业保险业务。利用商业保险机构经办政策性农业保险业务,必须给予商业保险公司一定的税收优惠。比如对保险公司经营的政策性农业保险业务免征营业税和所得税。事实上,目前国家除了仅对种植业和养殖业保险免征营业税外,没有任何其他的税收优惠政策。

历史经验告诉我们,农业是一个准公共部门,农业保险的发展具有极强的公共性和外部性。农业保险既能给予农业以应有的保障,又能弥补仅靠国家救助导致财政压力过重的不足,有利于调动各方面的积极性,是市场经济条件下一种有效的农业风险补偿制度。当前,我们亟需建立科学的政策性农业保险制度,给农业上一道安全保障的锁。

注 释:

①②③⑥⑦⑧⑨{11}{12}{13}{14}{15}{16}{17}{18}中国社会科学院、中央档案馆编:《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编・金融卷》,中国物资出版社1996年,第147、148、720、720、721、745、722-723、744、737、746、744、744-745、716-717、946-747、747-748页。

④《中央财政部王绍鏊副部长在总公司农业保险汇报会议上的报告》,《人民保险》,1953年第1期。

⑤《华东区公司一年来的工作报道》,《华东保险》,1950年第11期。

{10}《各地农业保险介绍》,《人民保险》,1951年9月。

{19}《农村保险工作四年总结》,《人民保险》,1955年,转自《中国保险史》,第310页。

{20}仝春建:《2007年农业保险面临重大发展机遇》, 资料来源:人民网,网址:。

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