银行监管装上“牙齿”

银监会终于获得了对银行业金融机构及其股东、客户等的延伸调查权，但实现真正有效的监管需要更多前提

本刊记者 历志钢

实施三年不到，《中华人民共和国银行业监督管理法》（下称《银监法》）已经动了一个不大不小、但绝对引人注目的手术。

10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《关于修改银行业监督管理法的决定》，国家主席签署第58号主席令予以公布。修改后的文件将于2007年1月1日生效。

“中国银监会的调查权，由此延伸到了被监管对象的客户、股东以及相关利益方，这是监管者必要的‘牙齿’。”一位在银行稽核方面饶富经验的银行监管专家如此作评。

补上的延伸调查权

银监会成立于2003年4月。至当年12月27日，《银监法》方由十届人大常委会第六次会议正式通过，并从次年2月1日起施行。这一“机构先于立法出生”的状况，已然为今天的《银监法》修正案埋下伏笔。

实际上，在银监会最初起草的《银监法》法案里，延伸调查权（也称相关调查权，指银行监管者对被监管对象的客户、股东及相关利益方的调查权）本为其中重要条款之一。中国人民银行在2002年至2003年的机构改革中，剥离银行及部分金融机构的监管权，由此成立中国银监会，对于延伸调查权的必要性早有认知。

但是，这一条款在立法当局引发了争议。在银监会成立之初，对于是否赋予其如此大的行政权力，各方未能达成一致。

“银监会已经成立，需要依法行政。为了不拖延时间，尽快出台《银监法》，这一争议条款被取消了。”银监会政策法规部一位官员说，“几年来，大量案件证明，无论是亡羊补牢还是未雨绸缪，监管当局都需要采取措施，现有手段不够、覆盖面有限的瓶颈问题已经凸显。”

在一份有关银监法修正案的情况介绍中，银监会详述了延伸调查权之必要：相当多的银行案件属于恶意串通、内外勾结，如果不对银行业以外的相关个人和单位进行调查取证，很难及时定性并予以查处，有可能扩大银行及客户的资金损失；银行风险的产生不仅来自银行的违法违规操作，同时来自于银行客户及相关者的违法违规行为；当前信用体系不够健全、银行业内控水平和治理能力还待提高，一些地区保护主义严重，导致银企串通套取银行资金，恶意逃废银行债务等现象时有发生。如果仅依靠现有监管手段，对银行业本身进行监察，很难发现和查实上述现象。

银监会提供的数据显示，仅在2005年，银监会就收到各地银行业监管机构调查受阻的报告76件，涉及100多起案件。

“赋予银监会相关调查权，从银行审慎监管的角度看是必要的。”一位银行监管的专家说，“经常会出现这种情况：银行的一笔贷款发现有问题和疑点，审查信贷档案做现场检查时，截止到银行的层面就停止了，若想继续往前作调查，就缺乏法律基础和法律授权。因此，银行监管的有效性会受到影响。”

举例而言，业已崩溃的德隆集团一度广泛参股、控制多家城市商业银行等金融机构，为银行监管者带来了新的典型难题：如何在商业银行改革重组、增资扩股中，对新进股东资格进行有效审查？

2003年初，德隆集团通过代持等多种隐秘手段，取得昆明市商业银行、南昌市商业银行、株洲市商业银行、兰州市商业银行等多家城市商业银行股权，监管当局感到束手无策：他们已经发现了诸多疑点，但既无权力对前台股东的资金来源及其背景作更详细的调查，也没有能力去发掘这类“代持股份”的真相，因此缺乏充分的理由杜绝此类入股行为。甚至明知某些银行所任命的董事、高管出自德隆，也没有充分理由不批准其任职资格。

德隆最终被迫退出这些银行，一直到2004年集团后才陆续完成。类似的情况，在股份制银行、城市商业银行中比比皆是。

“银监会监管的银行业应监管的是一个完整的法律关系――不仅监管银行，也监管与银行有关的客户、中介机构、股东等――这样，对银行业市场的监管才是有力度的监管。”银监会政策法规部一位官员说。

两种路径

为了此次修正案的需要，银监会政策法规部收集的国际资讯显示，无论发达国家或者新兴市场国家，很多银行监管机构都拥有类似的相关调查权。

例如，英国金融服务管理局（FSA）有权要求与被监管者相关的机构和个人、集合投资计划的管理人、受托人或保管人以及认可的投资交易所或清盘所提供信息和材料；如果不按要求提供信息和材料，治安法官可签发令状强制获取相关信息和资料；对不按要求提供信息和材料的人，调查人员可向法庭，法庭可对其判处监禁和罚金。

再如，美国货币监理署（OCC）是美国联邦体系层面主要的银行监管机构，有权向客户发出传票，要求银行客户提供相关资料，并进行面谈；同时，有权对银行关联方进行调查和处罚，有权对提供中介服务的主体，如律师、评估师、会计师等进行调查和处罚。

另据记者了解，美国银行机构的另一监管当局联邦存款保险机构（FDIC）也拥有对监管对象的准司法权。

《财经》记者访问的多位金融监管专家介绍，对于金融监管部门是否具有延伸调查权甚至准司法权，国际上大体分为两种处理情况：一种是完全依赖司法体系，银监部门不具有延伸调查权，这一般适合于司法体系比较健全、发达、有效的国家；一种是赋予银监部门一定的延伸调查权。根据中国的实际情况，后一种形式更为现实和必要。

在新兴市场国家中，泰国央行规定银行有责任向监管当局提供有关客户信息，泰国《银行法》亦授权监管当局，有权视情况对银行的客户进行检查；马来西亚的有关法案规定，马来西亚中央银行不仅有调查权，而且可以搜查、拘留相关人员，调查对象包括被监管机构违法嫌疑人曾经或现在的商业伙伴、亲戚、存款人或贷款人、控制人、管理人员、财产或股份的利益关系人，甚至包括上述这些人的商业伙伴和亲属。

在中国，金融监管机构获得延伸调查权的历史，自中国证监会开始。2001年6月，为加大打击证券犯罪力度，借助公安部门的力量，中国证监会组建了稽查二局；2002年3月，公安部的经济犯罪侦查局成立证券犯罪侦查局，该局和证监会稽查局合署办公，涉及到刑事案件，需要查封、冻结当事人账号时，由公安部证券犯罪侦查局执行。按照有关法规，稽查二局也拥有公安部门的某些专有权力，在查封、冻结银行账户时，不再像过往那样仅限于查阅交易账户和交易记录。

2005年底，《证券法》修改后，证监会的延伸监管权不仅获得了法律依据，更可独立开展前期的调查，加强对证券行业的风险监管。

但是近年来的实践证明，即使获得延伸调查权，以及与公安部门“合署办公”，也并不能指望监管效果立竿见影。在调查过程中，证监会必须配合有关部门处置风险――既需要最高法院、最高检察院、公安部等部门的配合，更需要协调上市公司所在的省市政府等各方关系。

由于各种利益经常交织在一起，证监会稽查局的工作推进往往并不顺利。根据实际操作效果看，这一执法方式显得有些迟滞。

比如蓝田股份虚假报表案，证监会前后四年时间才查清楚；而亿安科技股票操纵案，证监会开出了4.9亿元的巨额罚单，但受罚公司早已消失。“一个案子查两三年都算是正常。”中国证监会稽查局一位官员告诉记者。

有效监管的真正前提

“这次《银监法》修正案在人大法工委获得了142票同意、两票反对、一票弃权，可算是高票通过。原因就是修正案对双方的责任和义务都规定得很清楚。”

银监会政策法规部主任黄毅告诉《财经》记者，“第一，银监会是通过法律的方式获得授权；第二，权力的行使是规范的；第三，如果滥用的话，要受到处分，甚至被追究刑事责任。另外，对被调查对象也要有规范，不能阻碍调查，否则即由公安机关实行相应处罚。”

修改后的《银监法》中，增加了两个方面内容。

第一，在银监会依法对银行业金融机构进行检查的条件下，经银行业监督管理机构主要负责人批准，可以相关的单位和个人行使相关调查权。具体内容是：询问与检查事项有关的单位或者个人，要求其提供文件、材料和证明材料，对有关情况作出说明；查阅、复制与检查事项有关的财产权登记资料；查阅、复制与检查事项有关的单位和个人的财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿、毁损、伪造或者以后难以取得的文件、资料，予以先行登记保存。

第二，规定了调查相关人的配合义务和法律责任。即对不予配合的单位和个人，不构成犯罪的由公安机关治安处罚法处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。

在获得延伸调查权的同时，为了防止滥用调查权，修正案除了规定调查权要由监管机构的主要负责人批准，还要求在采取相关措施时，调查人员不得少于两人，并要出示合法证件和调查通知书。同时，增加了与行使相关调查权相应的法律责任。

随着工商银行、中国银行登陆A股市场，银行业将更多地同时接受银监会和证监会的监管。但是，在中国的各类银行案件手段各异、仍被不断揭露的时候，外界更担心的是银行监管的有效性。此次出台的银监法修正案，的确给银监部门装上了必要的“牙齿”，实际能否取得加强银行监管的效果？

多位专家指出，当前银行监管面对的主要问题，除了外部因素，银监部门自身的独立性追求，银监队伍的专业素质、职业操守、激励约束机制，都需要做更深刻的反省和改革。银行监管要从理念和实践上，完成从过去的审批监管到合规性风险监管的转变，这非一日之功，也不是单纯增加相关调查权所能解决的问题。

“如果监管当局还有官员沉浸在审批的权利中，获得‘延伸调查权’所带来的可能是多余和负累，因为这意味着需要承担更多的责任。”一位监管专家告诉《财经》。■

本刊记者李箐对此文亦有贡献