我国农村小产权房“转正”路径研究

[提要] 解决农村小产权房问题的关键不在于该不该“转正”小产权房，而在于该如何“转正”小产权房。只有有了合理的“转正”方案，才能为判断该不该“转正”小产权房提供决策依据。因此，为解决小产权房问题提供决策建议，本文假设小产权房可以“转正”，从如何“转正”小产权房角度，对小产权房具体“转正”路径进行研究。结合我国住房供应“双轨制”以及小产权房相关法律法规，构建小产权房多模式“转正”路径。

关键词：小产权房;转正;路径

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

收录日期：2015年1月17日

一、引言

近几年，我国住房市场需求旺盛，房价不断攀升，城市土地价格也随之上涨，而农村土地价值与城市土地价值相比却一文不值。在这样的背景下，一方面部分城市周边的村集体或农民受经济利益的驱动，不惜冒着法律风险以“新农村建设”为幌子，兴建小产权房;另一方面城市中生活的中低收入人群面对巨额房款，无力实现“住有所居”。由此，小产权房以其价格低廉与城市中低收入人群的住房购买能力正好实现了供需匹配，一时之间使小产权房市场堪称火暴。目前，小产权房在我国急速扩展，对我国经济社会造成了巨大影响。

2011年底，国家了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》文件，明确了相关工作的重大政策问题。《意见》明确规定，对于借户籍制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。小产权房是占用集体土地搞非农业建设，并向集体经济组织以外的成员销售的商品住宅，国家对这个问题有明确的规定，即城镇居民不得购买农村的宅基地建房，也不可以购买小产权房。该《意见》之后，国家要求各地对农村集体土地进行确权登记，但是对小产权房的违法用地不允许发证，该行为是政府以强制政策文件的形式进一步明确了小产权房的不合法性，进一步向购房者阐述了小产权房不受法律保护。

但目前政府仅就小产权房不合法性做出了提示，却没有对如何处理小产权房问题给出具体的处理办法。针对小产权房问题，虽然政府意识到了解决小产权房问题的迫切性，但该如何处理小产权房，目前缺乏合理的处理方案。一方面小产权房的大量存在有其客观原因;另一方面小产权房问题背后涉及复杂的利益问题。不管是清理小产权房，还是“转正”小产权房，都会损害部分人群的利益，政府难以做到“两全”，难以判定该不该“转正”小产权房。因此，本文拟从小产权房“转正”出发，以研究小产权房“转正”切实路径为核心，分析小产权房“转正”模式。期以设计出合理可行的小产权房“转正”路径，来为决策该不该“转正”小产权房提供建议。

二、小产权房确权

首先，依据非官方统计数据显示，中国小产权房建筑面积已达60多亿平方米，这么大规模的小产权房产生的原因多种多样。因此，小产权房“转正”不应“一刀切”，应分类转正。于是，本文首先设立小产权房“转正”前提，及小产权房确权标准，确权小产权房才能“转正”。

其次，根据小产权房相关法律法规，小产权房不合法的关键原因在于其土地不合法。因此，对小产权房进行确权，以其用地性质为核心确权标准。我国已建小产权房根据其所用的土地性质分为三类：第一，在国有建设用地上建的小产权房;第二，在集体建设用地上建的小产权房，其中集体建设用地分为：公共设施用地、集体企业用地、农村住宅用地（宅基地）;第三，在农业用地上建的小产权房。为了保障我国18亿亩耕地红线，以及根据农业用地必须农用的土地管制原则，在农业用地上所建小产权房不予确权;根据最新农村土地流转规定，农村集体建设用地中的集体企业用地可以上市招拍挂，但其用地性质是商务用地，因此在集体企业用地上所建小产权房也不予确权。

另外，小产权房在建设过程中，未办理“五证一书”，缺乏相关质量监管，现存小产权房存在质量隐患，于是小产权房确权还要对房屋质量进行专业评估。根据目前房屋安全质量评估规定，房屋质量评级为C、D级为“危房”，因此质量评级为C、D级房屋不予确权。（图1）

三、确权小产权房“转正”路径选择

首先，据国土部门统计，至2007年上半年，全国“小产权房”面积已经达到66亿平方米。小产权房的规模巨大，加之小产权房的成本远远低于商品房，从房地产经济角度考虑，如果大规模的小产权房进入市场流通，很可能会对房地产市场造成巨大冲击，影响我国房地产市场稳定。因此，小产权房“转正”应该考虑市场承受能力。目前，我国为缓解住房压力，实行住房“双轨制”，即商品房系统与保障性住房系统。如果单一的将小产权房转入“商品房”，大量的小产权房流入二手房系统，商品房供应突增，必然对商品房市场造成影响;如果单一的将小产权房转入“保障性住房”，商品房需求剧降，同样会对商品房市场不利。鉴于对我国住房市场考虑，小产权房“转正”应是商品房、保障性住房多模式路径发展。

其次，小产权房“转正”理应补交费用，而小产权房房主部分是社会中低收入人群，因此小产权房“转正”路径设置需考虑房主的经济承受能力。小产权房的“转正”成本在房主的经济承受能力之内才能有效地调动房主转正小产权房的积极性。对于生活经济压力较大的房主而言，如果将小产权房转为“商品房”，“转正”成本相对较高，他们很可能难以承受。对于处于农村交通地理位置相对较差的这类小产权房而言，将小产权房转为“商品房”，房主不仅要承受“转正”成本带来的经济压力，同时如果房屋欲卖出，能否找到买家，能否实现房屋增值利益，这些都会为房主带来“转正”困扰。同时，农村交通地理位置较差的这类小产权房，大多是属于房主自住，不管是转为“商品房”还是转为“保障性住房”，都不能调动房主积极性。这类房主只需要保障其房屋产权，以防被拆迁时经济利益受损。因此，从小产权房的实际情况出发，为调动小产权房房主积极性，必须采取多模式的“转正”路径。

综上，小产权房的“转正”路径必须商品房模式与保障性住房模式并存。同时，在农村交通地理位置较差的这类小产权房，情况特殊，没有转为“商品房”或“保障性住房”的意义，但需要保护房主的房屋所有权权益。

四、确权小产权房多模式“转正”程序

（一）商品房模式。小产权房占用土地中国有建设用地与集体建设用地的所有权者不同，所以小产权房转为“商品房”的程序，二者应不相同。另外，小产权房转为“商品房”就是将其不完全产权转为与商品房相当的合法完全产权。因此，小产权房转为“商品房”程序须以产权“转正”为核心。

1、房屋所有权证。在国有建设用地上和集体建设用地上建的小产权房均没有合法的房屋所有权证，而是“乡产证”或者是与开发者签订的购房协议。商品房房屋所有权证则是在购房者支付完所有房地产交易费用之后，并且房地产企业把商品房完整交付给购房者，才能向房地产交易部门申请领取《房屋所有权证》。与商品房拿证的程序相比，小产权房购房者支付了房款，并且使用了房屋，只是因为开发主体没有按照合法程序对房屋进行开发而没能使小产权房房主得到房屋所有权证，使房主支付了费用，权益却没得到合法保护。因此，从保护小产权房房益出发，将小产权房转为“商品房”时，房屋交易部门应该颁发《房屋所有权证》。房屋所有权年限以小产权房确权时，房屋质量评估的安全使用年限为准，计时起点为质量检测时，但从“乡产证”颁发或签订购房协议时间至房屋所有权年限结束时间不超过商品房使用年限70年。

2、土地使用权证

（1）国有土地使用权证。在国有建设用地上建的这类小产权房转为“商品房”应颁发《国有土地使用权证》，但由于这类小产权房没有缴纳土地出让金，从政府利益角度来说，这类小产权房“欠”政府土地出让金及相关税费。同时，房屋建设过程中没有报建程序，而房屋使用者却享受了公共基础配套设施。

以商品房来讲，土地出让金及相关税费、房屋建设基础设施配套费等，最终都是转化为房价由购房者来承担。因此，从利益平衡角度出发，房主选择将其小产权房转为“商品房”，应由房主承担须补交的土地出让金及相关税费、城市基础设施配套费等。房主补交了“转正”的税费之后，可取得《国有土地使用权证》。土地使用权年限与房屋所有权年限一致。

（2）集体土地使用权证。在部分集体建设用地上建的小产权房转为“商品房”应颁发《集体土地使用权证》，这类小产权房的土地使用成本虽在建房时补偿给了农民或村集体，但未缴纳农村土地使用相关税费、村镇基础设施配套费等相关税费。

同理，从政府利益讲，房主须补交土地使用税费、村镇基础设施配套费等相关税费，才能获取《集体土地使用权证》，土地使用权年限与房屋所有权年限一致。

3、商品房模式“转正”程序图。（图2）

（二）保障性住房“产权共有”模式

1、保障性住房模式思考。从保障性住房角度来说，保障性住房除了其建设成本与商品房存在差异以外，其功能属性是不同的。保障性住房主要是用于保障社会中低收入的住房困难人群的居住，因此小产权房“转正”为保障性住房，理应考虑保障性住房的功能属性。事实上，居住在小产权房的人不完全能满足保障性住房申请条件，但本文考虑小产权房可“转正”为保障性住房，主要是基于以下几点：第一，购买小产权房的人有部分是社会的中低收入人群，这部分人正是由于经济的原因，没有能力购买商品房而迫于无奈购买的小产权房，因此这部分人群的现实情况和保障性住房的保障对象是有共通点的;第二，小产权房“转正”的“产权共有”模式，小产权房房主不需要补缴费用，而是将补缴的费用转换为政府持有的产权，但小产权房“转正”为保障性住房后如果要退出房屋只能以保障性住房性质进行配租或者回购，这样一来即便小产权房“转正”了但也很难实现房屋的增值能力。因此，从经济利益角度来判断，选择将房屋“转正”为保障房的房主，会更偏向于是经济能力不强的这类房主，即很可能会偏向于是社会中低收入的这类房主，这样这类房主与保障性住房的覆盖人群并不矛盾;第三，该模式涉及的社会公平问题，本文确定双方产权比例的标准是以商品房成本投入为参照，因此小产权房“转正”后，虽转为了保障性住房，但其不享受保障性住房的土地划拨和税费优待，即保障性住房模式相当于是为房主为社会中低收入人群而设计的一条出路，考虑其经济能力，以保障性住房形式保障其居住权，但不负责其房屋保值增值。

2、保障性住房模式“转正”路径。目前，北京保障性住房“产权共有”试点意见指出房屋产权由个人与政府出资比例为划分依据，共同拥有房屋产权。因此，本文购房者与政府对小产权房“产权共有”的产权比例，以此意见为依据。

确权小产权房转为保障性住房，房主不需要补交税、费，而是将原本需要补交的税、费转为房屋产权（政府持有），房主将房屋所有权转为另一部分房屋产权（房主持有），即政府与房主产权共有。

产权比例的确定依据房主需要补交的这部分税、费在同类商品房开发成本中所占的比例而定。因而，国有建设用地上建的小产权房，房主应当补交的税、费相对更多，这类小产权房选择产权共有时，政府享有的产权比例应相对更高;在部分集体建设用地上建的小产权房，房主应当补交的税、费相对更低，这一类小产权房选择产权共有时，政府享有的产权比例相对更低。

房主与政府共有产权的拥有年限以小产权房确权时，房屋质量评估的安全使用年限为准，计时起点为质量检测时，但从“乡产证”颁发或签订购房协议时间至房屋所有权年限结束时间不超过商品房使用年限70年。（图3）

（三）小产权房模式。考虑有部分小产权房位处农村相对较差的交通地理位置，购房者属于其他村的居民。这类小产权房房主一般为务农人员，经济收入能力较差，转为“商品房”会为其带来严重经济困扰，这类房主不会主动“转正”其小产权房。如果将这类小产权房转为保障性住房，这类房屋也发挥不了其保障性作用。在考虑这部分小产权房存在的实际情况之下，这类小产权房可选择保持原状，由相关政府部门对这部分房屋的实际情况进行鉴定，鉴定之后颁发房屋所有权证，以保证房主的财产权益。同时，设立独立的小产权房管理系统，对这类小产权房进行监管。

这类小产权房鉴定标准：第一，用地为部分集体建设用地;第二，位于农村交通地理位置差;第三，购房者属于其他村农民但房屋是用于自住。（图4）

五、总结

首先，根据目前小产权房规模及其形成原因的多样性，确定了小产权房“转正”应设置条件，即对小产权房进行确权。其次，以小产权房用地性质为确权标准核心，并辅以小产权房房屋质量评估，设置了小产房具体的确权程序。其中，从用地性质角度出发，由于农业用地被占用会严重危及我国18亿亩耕地红线，并且根据土地管制原则农业用地必须农用，因此农业用地上小产权房不予转正。目前，农村集体土地流转的最新规定，集体企业用地可上市流转，但其用地性质为商业用地，因此集体企业用地上所建小产权房不符合用地性质要求，不予确权。从房屋质量角度出发，房屋质量评级为C、D级，属于危房，不予确权。综上，小产权房用地性质属于国有建设用地、集体宅基地、集体公共建设用地，并且房屋质量评级为A、B级房屋，均予以确权。

在小产权房确权基础上，依据我国目前住房供应“双轨制”，构建了小产权房多模式“转正”路径。以商品房、保障性住房、小产权房为“转正”路径，分别设计了确权小产权房“转正”程序。其中，商品房模式以“两证”（房屋所有权证、土地使用权证）为核心，设计了“转正”的分步程序;保障性住房模式则以“产权共有”为核心，根据房主、政府双方拥有房屋财产比重，共同拥有房屋产权;小产权房模式则是在考虑部分房屋的特殊性，经对其交通地理位置、需求属性进行确认后，对这类特殊小产房颁发房屋所有权证，保障房主房屋财产权。

本文综合考虑了小产权房形成背景，我国目前住房市场现状，以多重选择为核心，设计了多模式的小产权房“转正”路径，望能为推动小产权房问题解决提供绵薄之力。

主要参考文献：

[1]王静.“小产权房”产生的原因及对社会经济的影响[J].山东土地资源，2010.5.

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