论检察机关对民事审判活动监督范围的全程化和方式的多元化

摘 要：从1982年《民事诉讼法（试行）》中，仅规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，到1991年的《民事诉讼法》增设“抗诉”这种监督形式，再到2007年修改后的《民事诉讼法》将检察机关抗诉事由与当事人申请再审事由相统一，可以看出我国检察机关对民事审判监督由无到有、由点到面的发展规律。2011年4月份最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》的出台，更是将民事检察监督范围扩大到民事审判的全部领域，使监督方式形成“抗诉+再审检察建议+检察建议”的多元化模式。

关键词：民事检察监督；两高会签文件；全程化；多元化

检察机关通过对民事审判和行政诉讼活动实施监督，纠正审判机关的错误，对维护司法公正起着不可替代的作用。2009年，中央制定了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，《意见》涉及检察工作的各个方面，中央政法委等五家单位制定了七个司改文件，其中最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《两高会签文件》）解决了长期制约民事行政诉讼监督工作的一些重大问题，本文仅就文件对民事检察监督领域的影响作一探讨。

一、现行民事检察监督的困境

我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”现行《民事诉讼法》第十四条也规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，根据该条文检察机关对民事审判的全过程均有监督权，但在分则部分，却将监督范围仅限为法院的生效判决和裁定，监督方式仅限定为抗诉，大大限制了检察机关对民事审判的监督作用，比如，对调解的监督就未规定在内。据统计，部分基层法院民事案件调解率超过全部审结案件的50%，如此多的案件却不在监督范围之内，虽然对确实违反法律或者违反当事人自愿原则的调解，检察机关会通过再审检察建议的方式进行监督，但是毕竟于法无据，效果不佳。

此外，基层检察机关无抗诉权，对于基层法院一审判决的抗诉。需要由同级基层检察机关向其上级检察机关提请抗诉，然后由上级检察机关向对应的中级人民法院提出抗诉，实践中要由检法两级共四家单位参与，加剧了司法资源的紧张，诉讼效率难以保证，也造成了检察机关民事部门长期以来的上级院案件数量过多，而基层院民行部门无案可办的“倒三角”模式。

此外，由于抗诉是事后监督，难以及时发现和纠正民事审判过程中的违法行为，虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题，但往往也很难举证，加上法院对抗诉案件的抗拒，使得诉讼效率低。总之，我国民事检察监督面临监督范围有限、形式单一和事后监督局限性的困境。

二、《两高会签文件》的现实意义

《两高会签文件》的出台，一定范围内改善了民事检察监督的现状，如第六条规定，人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解，行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，将调解也纳入检察机关民行部门的监督范围。《两高意见》第七条规定，地方各级人民检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议，将再审检察建议明确为民事行政检察监督方式之一，并规定人民法院应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉，保证了再审检察建议的监督效果。《两高意见》第九条又规定，人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。此条规定既将监督方式在抗诉、再审检察建议外进一步补充，又将监督的范围从生效的判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解进一步扩大，虽然未作列举式明确规定，但可以理解为民事审判的整个过程都应该涵盖在内。《两高会签文件》的出台使以往检察机关偏重刑事监督的现状有所改善，形成民事诉讼监督、行政诉讼监督与刑事诉讼监督协调发展的格局。

监督范围的拓展和多种监督方式的运用，带来的是抗诉工作倒三角格局的随之改变，对地方三级检察机关民行检察工作的困境都将有所改善，三级院的工作职能都将有所变化，如省院的抗诉工作量会有所减少；地市级院通过向同级法院发再审检察建议，同级监督的功能得到加强；基层民行职能也得到扩充。

三、如何践行《两高会签文件》第九条的规定

由于民事审判的违法行为，大多数表现在审判过程中，而非生效判决和裁定上。如违反管辖规定受理案件，无法律依据不受理案件，违法采取财产保全和先予执行措施，违反当事人自愿原则强制调解、剥夺当事人质证权利、不遵守法定送法期限等①。《两高会签文件》第九条的规定正是对这些违法情形的监督提供了依据。笔者认为，应该从两个方面贯彻第九条的规定：

（一）对民行检察部门办案人员提高要求，改变以往就案办案的模式，即要对法院审判卷宗进行全面审查，也要在结案文书中列明对审判各阶段的审查结果。改变以往偏重对判决书和裁定的审查的模式，可以要求承办人审查原审全部卷宗，在《民事行政审查终结意见书》中对各项审查意见一一列明。如江苏省常州市人民检察院民事行政检察处就要求全市两级检察机关民行部门办案过程中对法院审判卷宗进行全卷复印或者拍照且将司法实践中容易出现审判违反的文书均要求入卷。②《民事行政审查终结意见书》要求重点审查法院审理案件的程序是否合法、认定主要事实的依据是否确实充分及法律适用是否正确，并作出审查意见。其中对法院审理案件程序是否合法的审查，通过审查诉状、当事人的身份证明、授权委托书等材料，确定：①当事人是否具有诉讼主体资格；②案件性质、具体权利义务关系（案由）是否确当；③管辖是否确当（确定法院管辖正确，需要有如属于被告所在地、属于合同签订地等具体的意见）；④是否有应当参加诉讼未参加情形；⑤是否存在回避的情形；⑥诉讼文书是否依法送达；⑦是否存在违反法定程序，剥夺当事人辩论权利的情形；⑧是否存在未经传票传唤，缺席判决的情形；⑨是否存在遗漏或超出诉讼请求遗漏诉请事项及违反法定程序涉嫌渎职侵权等事项。

对法院认定证据及事实作出的审查意见，分列以下五项，即通过审查法院对证据的审核、质证、认证，确定：①原判归纳的争议焦点是否全面、准确，是否有应纳入而未纳入的争议焦点；②围绕争议焦点，双方当事人的举证、质证情况。（列举式）；③用以确定当事人主体资格、案件性质、具体权利义务、民事责任的事实的证据的调查、核实及补充调查核实情况；④法院是否存在应当调取证据未调取的情况；⑤是否存在新证据以及对新证据的调查核实情况等。

（二）法院主动邀请检察机关进行监督。实践中，人民法院可主动邀请检察机关对案件进行监督。人民法院承办法官报经院长同意后，可函请检察机关进行民事审判活动监督。检察机关受理后，人民法院在进行主要的诉讼程序时都必须通知检察机关列席，人民法院要表明检察机关列席人员的身份。检察机关可以根据需要要求人民法院提供相关程序情况的说明，借鉴刑事诉讼法中检察机关对于公安机关监督的相关做法，人民法院要在七日内书面说明相关程序进展情况，并提供相关证明材料，检察机关进行书面审查，期限为七天，不行使调查权。③检察机关对此类民事审判活动监督属于全程监督，相对于事后监督的被动性，监督效果更加明显。

（三）是当事人请求检察机关对民事审判活动进行监督。当事人一方或双方以书面形式向人民检察院提出的申诉的，人民检察院受理后书面告之人民法院与双方当事人，但检察机关要遵循不告不理之原则。检察机关受理后，可要求人民法院在七日内说明相关程序情况，人民法院必须在七日内说明，并提供相关证明材料。经审查后认为无违法行为的，应当向当事人书面予以说明答复。经审查后认为有程序瑕疵的，应当发出检察建议并告之双方当事人。检察机关认为程序违法的，应当向人民法院发出书面纠正违法通知书并告之双方当事人。人民法院将改进情况和纠正情况在七日内函告检察机关。人民法院不改进或不纠正的，检察机关应当将相关情况书面报告上级检察机关，由上级检察机关函告其同级人民法院。在审查程序中发现当事人有恶性诬陷、诽谤法官行为的，可以向人民法院发出相关建议，建议人民法院依据《民事诉讼法》第一百零二条的规定予以处理。

结语

《两高会签文件》规定的监督范围和监督方式，是对现行法律的突破。用司改文件代替立法，以实践积累经验，待时机成熟，再写进立法，从这个意义上讲，检察实践对司改文件的贯彻实施，承担着推动立法完善的重大使命。

注释：

①参见高明《基层民行检察纠正审判活动违法问题研究》。

②参见《常州民行联办案件办案流程》常州市人民检察院民事行政检察处网站。

③参见陈涛《民事审判监督中两类案件之监督制度构想》，正义网。