论我国反垄断立法中的调查处理程序制度

程序是为实现法律所预定的实体正义服务的手段。反垄断法能否得到有效的实施，能否建立并维护自由公平的竞争秩序，不仅需要合理、缜密的反垄断法实体制度，而且也需要科学、有效的反垄断案件调查处理程序制度。这里的调查处理程序包括立案、调查以及审理和裁决等基本方面，但不涉及对作为行政机关的反垄断执法机构的处理决定进行司法救济方面的内容。反垄断案件的调查处理程序既是我国目前反垄断立法的一个重要内容，更是将来反垄断法实施中的一个关键问题。因此，我国反垄断立法必须在明确反垄断执法机构及其职责权限的基础上，对反垄断案件的调查处理程序制度作出明确的规定。

一、反垄断案件立案和调查的一般程序

有关国家和地区的反垄断法一般对于反垄断执法机构在调查反垄断案件中的程序作出了明确的规定。

调查的前提是立案。一般地说，反垄断执法机构据以立案所获得的信息主要来自两个渠道：一是一般人的举报，其中邮箱投诉(mailbag complaints)一直是美国联邦贸易委员会最重要的信息来源；二是依其职权通过探查所获得的信息等。

对于立案的案件，反垄断执法机构就启动调查程序。所谓调查程序，是指反垄断执法机构为了查明事实真相，而对涉嫌违反反垄断法的行为展开的一系列的调查活动。根据美国、日本、欧盟等国家和地区的反垄断制度和实践，反垄断执法机构调查案件时一般都需要经过以下程序：

1、调查的开始。一般来说，反垄断执法机构在掌握了某一企业实施的行为具有违法嫌疑之后，就可以决定对其开始进行相应的调查。

2、调查的实施。通常，当作出开始调查的决定后，具体的调查活动基本上都是由调查官来负责实施的。这些专门负责对每个具体案件进行调查的调查官，都是由反垄断执法机构根据规定从其内部职员中指定的，例如，日本公正交易委员会是从审查局和地方事务所的职员中指定的。在这里，调查官主要是通过行使法定的审查权限，开展具体的调查活动。

3、调查的结束。一般的，调查程序因下列情况的发生而终结：第一，做出开始审理程序的决定；第二，非正式的和解等。与欧盟竞争法执法一样，美国也有非正式的和解程序。事实上，司法部反托拉斯司和联邦贸易委员会绝大多数案件都是通过“同意令”(cousat order)方式解决的，因为这种方式可以使被调查人避免旷日持久、费用高昂的调查以及诉讼。更为关键的是，如果被调查人被裁决违法，则会成为私人三倍损害赔偿诉讼获胜的初步证据。但是，进入同意令程序不是被调查人的一项权利，如果公共利益需要通过诉讼解决，则联邦贸易委员会可以不履行同意令程序。在日本，非正式的和解，则表现为“同意劝告”形式。通常，经过调查后，调查官要将案件的起因、调查的经过、事实的概况、涉及的相关法条以及处理意见等写成报告书，交给委员会。如果委员会认为违法事实确实存在时，就会做出并开始审理程序的决定；如果认为违法行为根本不存在或者依法不应追究时，就会做出不予过问、撤销案件的决定。

二、反垄断案件审理和裁决的一般程序

在进行了狭义上的调查程序之后，反垄断案件的处理就要进入审理和裁决程序。在实际的办案中，具体的审理裁决者是由反垄断执法机构的专门职员来担任的，其职责主要是组织和主持案件的审理活动。

根据美国、日本、欧盟等国家和地区的制度和实践，反垄断案件的审理和裁决一般要经过以下程序：

1、审理程序的开始。审理程序的开始，是以反垄断执法机构做出了决定为前提的，并以状副本送达被告为具体的标志。在制作状时，一般应载明案件的事实概要和具体适用的法条等。并且，在送达状副本时，还要附加一份记载着第一次开庭的日期、地点等内容的通知书。考虑到应当给被告一定的准备时间，第一次开庭的日期通常安排在自状副本送达30日之后。以上书面通告的程序是案件审理中不可缺少的程序，其意义不仅在于确立指控范围，也利于被告有针对性的答辩，表达自己对指控的看法，保护当事人的辩护权。在欧盟，委员会将来的裁决书中不得涉及状中没有提及的指控。如果超出了状的指控范围，是违反法定程序的，其裁决将会被欧盟法院在司法审查中宣告无效。若欧盟委员会要扩大处理范围的话，一定要向被告送达“补充状”。

2、审理程序的展开。审理活动通常是在反垄断执法机构的内部裁判庭内进行，而且，原则上都必须以公开的方式进行。审理活动由裁判官主持，一般的，首先由调查官发言，陈述调查确认的事实和认定的法律根据等即状的主要内容；然后，由被告或其律师答辩，对案件发表事实上和法律上的意见；接下来，一般由双方提出证据进行质证，裁判官对证据进行调查核实。在庭审和证据的调查核实过程中，裁判官可以向调查官或被告发问，调查官或被告也可以在裁判官的许可下向对方发问；最后，给双方一个最后陈述的权利和机会，审理程序即告终止。

3、审理程序的结束。一般情况下，审理程序因终止而结束。在案件的审理过程中，也可因非正式的和解而结束。例如，在欧盟，当送达状副本后或者仍在初步调查阶段，如果被告自动修改或停止了协议的履行，使其经营行为不再违反竞争法，欧盟委员会就可以终止审理而结案。

4、裁决的作出。反垄断执法机构对违反了反垄断法的行为经过审理后做出相应的行政处罚，并以裁决的方式做出正式处理决定，它是处理案件的最后一个环节。随着责令停止违法行为命令的作出，其基本程序即告终结。通常，裁判官在听取当事人必要的陈述和审阅有关案件材料后，将写出审理报告，表达自己对该案的看法以及初步的处理结论等，并交给裁判机关。然后，裁判机关将以非公开的形式通过“合议”作出裁决，并且必须以书面的形式制作成相应的“裁决书”，委员长及出席表决的委员均须在裁决书上签名盖章，最后由委员会将“裁决书”副本送达给被告，在被告收到该裁决书的副本时，该裁决就开始生效。

三、对我国反垄断立法中调查处理程序制度的初步设计

(一)关于反垄断案件调查的一般程序规则

借鉴美国、日本和我国台湾地区的有关规定，我国的反垄断案件的调查程序规则至少应当包括以下几个基本方面：

反垄断执法机构发现了有关案件的线索，认为有关行为人涉嫌实施垄断行为时，即可着手立案，启动调查程序。对于采用书面形式并提出相关事实和证据的举报，反垄断执法机构应当立案调查。

反垄断案件的调查，按照下列程序进行，并采取相应的措施：(1)通知当事人、利害关系人或者其他与案件有关的单位和个人到场陈述意见，就有关的事实予以说明，提供有关材料和信息。为便于相对方的理解

和执行，反垄断执法机构要求提供相关材料和信息的，应当明确提供材料的范围、内容和期限。(2)为了解案件事实的需要，反垄断执法机构可以派出调查人员前往被调查的当事人、利害关系人或者其他与案件有关的单位和个人的营业场所或其他场所进行实地调查。(3)为收集证据的需要，检查、复制、摘抄、查封或者扣押相关证据。(4)为获取证据并为将来执行的需要，查询、冻结经营者的银行账户，查封经营者的经营场所。

反垄断执法机构的工作人员在实施调查时，应当出示证明其身份的有效证件，未出示的，被调查者可以拒绝调查。调查人员应当制作调查笔录，并经被调查者签字。但是，在一些特殊案件(如没有书面协议的联合限制竞争行为)的调查过程中，为收集必要的证据，并防止当事人之间串通毁灭证据等，应当允许反垄断执法机构在经过特别批准程序的情况下，不通知被调查者进行秘密调查。为确保这一特别调查措施不被滥用，这里的特别批准宜由反垄断执法机构负责人批准。此外，在进行反垄断调查时，执法人员不得少于二人。

被调查的经营者、利害关系方或者其他有关单位和个人应当配合反垄断执法机构实施反垄断调查，如实陈述意见、提供相关材料和信息。但是，反垄断执法机构的工作人员对其在反垄断调查中知悉的商业秘密负有保密义务。

反垄断执法机构经过调查，确认行为人有非法垄断行为时，可以就该行为开始审理程序。在反垄断执法机构内部，审理机构与调查机构应当是分设的，以便于形成执法上的分工和相互之间的监督制约。在审理程序中，又可以分为审理的开始、审理的展开和审理的结束几个阶段。审理结束，同时就伴随着相应的裁决。

反垄断执法机构对被指控的非法垄断行为进行事实和法律上的认定，在调查程序中已经查明的事实可以作为审理的依据。为保证反垄断调查程序的公正，反垄断执法机构在审理过程中应当给予被调查的经营者、利害关系人陈述意见和提出申辩的机会。反垄断执法机构应当充分听取被调查的经营者、利害关系人的意见，对其提出的事实、理山和证据依法进行分析、认定。

反垄断执法机构经过审理后，依法作出书面裁决，并终结审理程序。(1)认定当事人实施了非法垄断行为的，裁定停止违法行为，并给予罚款和其他处罚措施。(2)认定当事人未实施非法垄断行为的，或者虽然实施了但依法不应追究的，裁定当事人的行为不构成违法。裁决书作出后，经反垄断执法机构负责人签字并加盖公章后送达当事人。裁决自作出之日起生效，并予以公告。

在我国已经颁布实施了《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政复议法》的情况下，我国反垄断立法关于反垄断案件处理程序设计中规定“立案、调查、审理和裁决”为这种行政执法的基本程序，并注意同《行政许可法》、《行政处罚法》和《行政复议法》中相应规定的衔接和协调，不失为一个较好的方案选择。

(二)关于反垄断案件调查中非正式的协商和解程序规则

除了上述正常情况下的反垄断执法程序外，为了减少执法成本，提高执法效率，我国《反垄断法》可以考虑建立反垄断案件调查中的非正式的协商和解程序规则。

一般情况下，反垄断案件在被正式受理后，就要进入调查程序，并且要经过审理，作出裁决才能结束。这需要经过比较长的过程，往往耗时费力。一些国家和地区为解决这个问题，允许反垄断执法机构在反垄断案件的调查过程中、最后的裁决之前与被调查者进行协商和解。如果经过协商，被调查者同意停止或者改变被指控的行为，并保证今后不再从事违反反垄断法的行为时，反垄断执法机构就可以停止调查，撤销案件。

我国《反垄断法》中对此也可以作出原则规定。这里将其设计为：“反垄断执法机构在进行反垄断调查的过程中，对于被调查人提出以自动停止被调查指控的违法行为为条件的撤销案件的和解请求，可以接受，但是因此会损害公共利益的除外。双方应就和解达成书面的协议，协议自双方签字或者盖章后生效。”“在和解协议达成后，反垄断执法机构即中止对该案的调查，对被调查者执行和解协议的情况进行监督。被调查者自动执行和解协议的，终结该案件，依照本法规定应当予以处罚的，可以从轻或者免除处罚；被调查者没有执行和解协议的，重新立案调查，并且将和解协议执行期间的行为与执行以前的原来的行为一并进行调查、处理。”

在以上的制度设计中，将是否接受和解的主动权完全赋予了反垄断执法机构，以便其视情况(主要看是否因此损害社会公共利益)作出是否接受和解的决定，这样，是否进入和解程序不是被调查人的一项权利，如果公共利益需要通过正式的法律途径解决，那么反垄断执法机构可以不接受和解，继续进行调查、处理。同时，这里的和解协议也不需要经过法院的批准，直接在反垄断执法机构与被调查者之间达成即可生效，以提高效率，并确保反垄断执法机构的权威性。

需要说明的是，这里的协商和解程序不仅适用于反垄断执法机构与被调查的经营者之间，而且也适用于反垄断执法机构与被调查的行政主体之间(如果将来的反垄断法能够包括禁止行政垄断具体内容的话)。而且，按照一些学者的观点，在行政垄断行为的调查处理中，更适合、更需要双方的协商和解，并为此提出：协商合作制是行政垄断法律控制体系的核心制度，在我国反行政垄断实践中，大部分行政垄断案件是通过协商合作方式解决的。因此，在我国反垄断法需要规制行政垄断，反垄断执法机构通过正式程序调查行政垄断案件困难可能更大的情况下，建立合理、有效的非正式的协商和解程序就显得更为必要。

(作者单位：安徽大学法学院、上海交通大学法学院，上海市审计局)