论“修建性详细规划”存在的问题与对策

摘要：近年来，随着修建性详细规划在我国城市规划管理中的作用日益减弱。笔者认为随着我国经济体制的转型，修建性详细规划作为法定规划的社会和经济背景己经发生了根本性的改变。分析修规难立足于市场的深层原因，探讨修规的完善和革新对当前提高城市规划编制水平，促进我国经济的持续健康发展具有重要意义。

关键词：修建性详细规划 问题 措施

修建性详细规划（以下简称修规）作为规划的最微观层面，在传统的城市规划中发挥着不可替代的作用。但在市场经济相当发达的现在，修规表现出相当的不适适，这既有市场的原因，也有修规本身局限性的原因。在城市发展过程中随着城市经济的不断发展和城市人口的不断增加，城市新城区的修建是缓解城市老城区中存在着人口过多、交通拥堵、环境变差等问题的重要手段和措施"本文对城市城区修建性详细规划进行了探讨。

1 修规难立足于市场的原因

1.1 修规难立足于市场的表现

1.1.1 无法指导建设实施

修规难立足于市场最明显的表现就是可操作性低，耗费人力、物力大量，由于无法落实到具体的建设实践中，难以使理想成为现实。

1.1.2 项目委托数量下降

近年来，这些现象越来越普遍：规划项目多委托至控制性详细规划（以下简称控规）一级，在开发地块得到开发指标和规划设计条件后，直接出让给开发商和企业按照规划设计条件，进行单体设计自主开发；或者在控规之后进行城市设计，在把握了基地的总体空间景观框架和设计要素后，进行单体设计，使得修规的项目委托数量逐渐减少。

1.2 原因解析

1.2.1 修规本身的局限性

根据《城市规划编制办法》（2006.4.1）对修规编制内容的规定，修规具有明显的偏工程性的特点。修规本身缺乏对城市色彩、夜景、景观小品等与人的心理需求密切相关的设计内容，其本身的局限性，注定其难以满足市场的多元需求。

1.2.2 市场的多元化主体与需求

市场开发主体的多元化，以及需求导向的特点，对地块的开发目标存在多样的主张和要求，而且快速发展市场中的诸如地块大小不确定、项目情况不确定等不确定因素普遍存在，终极蓝图式的修规对这些要求和问题视而不见，闭门造车，与市场的距离感日益增强。

1.2.3 上位规划的科学性被质疑

根据《城市规划编制办法》（2006.4.1），修规以控规为编制依据。控规制定的用地性质、开发强度等重要内容作为法定的强制性容，修规必须绝对遵守。

但作为开发强度的重要指标容积率、建筑密度等的确定过程的科学性早已被怀疑，相关的讨论十分热烈。在控规的科学性存疑的状况下，以其为依据编制的修规究竟具有多大的科学性和可操作性，就自然存在很大的问题了。

修规难立足于市场的原因是多方面的，根本原因则是因为与市场经济下的城市开发行为不相适应。我们必须对市场经济下的城市开发特点有清晰的认识，在此基础上才能找到解决问题的思路和方法。

2 市场经济条件下完善修规的思路与措施

2.1 完善修规的思路

2.1.1 引入市场经济的思维方式

市场经济以市场为资源配置方式，以降低成本、增加收益为最终目标。修规应引入市场经济的思维方式，增加经济效益的分析内容，使规划符合土地经济原理的同时，塑造有特色的城市环境，这样才能更好地适应市场的需要。举例来说，避开现状减少不必要的拆迁量，就可以减少开发成本；重要公共设施位置的合理选择，可以使周边更多的地块获得更多增值；与绿地、广场、生态走廊等结合设置的商业设施，可以获得环境和经济的多重价值等等规划手段就体现了市场经济的思维方式。

2.1.2 明晰市场与修规的“权利”边界

市场经济强调和注重市场对一切生产要素的调节作用。

市场经济下，规划由政府主持，开发则由市场推动，两者分离。体现在市场与规划的关系中，就是要明确各自的权利边界。在具体的开发内容、开发方式等问题上，给市场更多选择的权利，修规在这方面不加或少加干涉，也可体现出规划足够的弹性，可更好地适应市场需求多变的特征。

2.1.3 针对市场失灵的部分进行干预

修规不但应明确不做和少做什么，更应明确在哪些方面应有积极的作为，才可以物尽其用，更好地适应市场。既然市场经济下的城市开发存在诸如漠视公共利益、不注重外部负效应和建设短视化等缺陷，城市规划就应注重对市场失灵的部分进行干预。有学者经考证认为，西方的城市规划就源于市场失效。修规应注重研究在微观层面弥补市场失灵的具体方式。

2.2 完善修规的措施

2.2.1 自下而上的编制方式

转变修规的编制主体。可考虑开发主体更多地由开发商组织编制，开发商组织编制，可以更好地反应市场需求，使市场信号反映在修规方案中，更好地贴近市场，增加其可操作性。国内一些地区已有这方面的实践由市场决定开发性质、开发强度等内容，规划更多地反映经济规律，结合城市整体景观要求和局部限制条件确定理论探讨制定方案。这样可增加修规的科学性和客观性，比被动地以控规拍脑袋制定的控制指标为依据具有更强的可操作性。而且，经过了经济分析，反映了土地经济规律而制定的修规方案归纳出的开发指标，可反馈回控规，成为控规增强科学性的重要方式。

2.2.2 公众参与修规编制

市场经济是以需求为导向的经济形式。公众的满意程度决定着经济行为的成败。公众参与修规编制，可以直接收集规划服务对象的具体要求，增加修规与市场的联系程度。公众参与是编制修规的延续，是变静态规划为动态规划的重要途径。

公众参与修规编制不仅必要而且可行，市民关注的与切身利益相关的问题，多由修规直观地反映出来，对话的空间很大，相比其他层面的规划实施，公共参与有更强的可操作性。

2.2.3 设计符合市场规律的开发时序

针对地块规模大和用地内容多样的修规，应重视开发时序的比较论证。开发时序关系到实际开发，不同的开发时序将带来不同的开发成本和收益。成本低、收益高的开发时序设计可增强修规的市场接受程度。

4 结语

随着我国国民经济整体水平的不断进步和城市化进程的不断加快，在我国城市发展过程中新城区修建性详细规划变得越来越重要。

城市规划人员在进行城市新城区修建性详细规划过程中应当注重从不同方面出发对规划方案进行合理的分析，从而更好地提升规划方案整体的合理性、科学性和可靠性。

参考文献

1 余柏椿.论城市设计行为准则与方式.城市规划，2003

2 余柏椿.城市设计目标论.城市规划，2004