人代会审议政府专项工作报告常态化的思考

摘 要：在2014年年初召开的哈尔滨市十四届人大三次会议上，首次增加了一项新议程――审议市政府民生工作报告。这次专题审议市政府民生工作报告是市人大加强与改进人大监督工作、创新人代会内容和形式的一次有益尝试，是对新形势下人大如何履职行权发挥作用的一次积极探索，因而成为本次人代会上最大的亮点，反响极其强烈，取得了预期的良好效果，为我们提供了有益的启示。

关键词：人代会;政府专项工作报告;哈尔滨市十四届人大三次会议

中图分类号：D035.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）34-0071-02

在国家权力监督体系中，人大的监督是层次最高、效力最大、权威最高的监督。面对不断深化改革和各方面工作不断创新的新形势，人大工作也需要创新。地方人大如何紧跟形势和发展需要，不断加强与改进监督工作，对地方最高国家权力的行使进行积极有益的尝试探索，也是需要深入思考和大胆创新的课题。哈尔滨市十四届三次人代会专题审议市政府民生工作报告的成功实践为我们提供了有益的启示，人代会审议政府专项工作报告不仅是人大工作创新之举，更应成为常态和必须，成为加强人大刚性监督的相对固化形式。

从目前看，多数地方人代会上除了“规定动作”审查和批准这六个报告外，对讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项这一职权行使并不多，而这个规定恰恰运用的是人代会“审议”的职权。听取并审议工作报告，是各级人大行使监督职权的一种最基本、最惯用的工作形式，无论对人大还是其常委会都如此。对人大常委会而言，通常两个月召开一次会议，间隔时间短、一年多次召开，所以有机会就“一府两院”的一些重点、难点工作更多、更经常地审议并做出决议，以此更好发挥人大常委会经常性的监督作用。而对一年召开一次的人代会而言，除了法律规定的审查六个报告外，全体人大代表的直接话语权就显得有限。随着改革的深入，政府职能发生重大改变，工作的内容和领域不断调整变化，工作的重心也有新要求新倾斜，在这种形势下，作为最高权力机关的人民代表大会，对政府就事涉发展战略全局、影响深远，事关百姓切身利益、社会普遍关注的一些重大事项、重要工作要求提交专项工作报告进行专题审议，充分利用并发挥好人代会上全体代表的智慧和力量，充分反映并代表全体人民的意志，在此基础上做出相应的决议决定，这也是行使人代会审议职权的题中应有之义。

一、人代会审议政府专项工作报告的实践探索

近年来，无论从全国人大还是各地方人大都在创新人大工作上不断探索，为人大更好履职行权、发挥监督作用不断注入新的活力。在人代会上审议政府专项工作报告，就是宁夏人大首先尝试，首开先河。自2007年以来，仿照国民经济计划，宁夏开始实施“民生计划”，每年选取一批民生实事列入民生计划，有计划、有步骤、系统性地解决民生问题。但是，民生计划内容谁说了算？民生计划执行情况谁来监督？从2009年开始，宁夏回族自治区政府已连续3年将宁夏民生计划及执行完成情况形成“民生报告”，独立于惯常的《政府工作报告》之外向自治区人民代表大会单独提交，在人代会上由人大代表审议并做出决议，由人代会表决通过上一年度民生计划执行情况与下一年度民生计划的决议。宁夏人大把民生计划列入人代会议程，提请人大代表审议，实际上是将民生计划放到一个强有力的监督平台上推动，在提升民生计划实施质量的同时，也保证了民生计划的长期性、持久性，有利于及时把人民改善民生的意愿上升为共同意志，把不带有法律意志的文件上升至法律的规章制度层面，使民生计划不仅成为“民心工程”，而且成为了“法治工程”。人大审议通过以后，再由人大监督执行，政府抓落实。这样做既凝聚了全社会的智慧和力量，也督促和支持了政府更好地关注民生、改善民生、保障民生。宁夏人代会专题审议民生报告并取得良好效果的实践，随即被宁夏辖内的市、县人民代表大会仿效，不少市、县人民代表大会通过审议政府年度民生报告、民生计划，监督地方政府回应群众反映强烈的问题，在推动政府民生工作上均取得了积极成效。

哈尔滨市自十四届人大以来，在常委会“凝万众一心聚力发展、解百姓之忧共创和谐”工作主题的引领下，围绕中心服务大局不断创新人大监督工作，无论是全国首创的“五边”形式专题询问、创新立法方式加强地方立法工作组织协调，还是加强上下级人大联系成立联系指导区、县人大工作办公室等，都取得了积极的成效。这次在市人代会上专题审议政府民生报告就是市人大创新人代会工作的又一次探索，也让人大工作创新的脚步又向前迈了一步。在市人大常委会和市政府主要领导就人代会期间增加审议政府民生工作报告议程沟通商定后，市十四届人大三次会议秘书处迅即将审议政府民生工作报告正式纳入人代会议程开始筹备并成立专门工作组。经过反复研究论证，专题审议形式最终确定为：针对市政府同一个民生工作报告进行审议;根据参加的市政府领导人数确定举行几个代表团联组会议，每位市政府领导分别深入到一个联组会议;每个联组会审议内容依据政府领导的职能分工各有侧重，使专题审议覆盖到民生领域的各个方面;全体代表分别以参加各联组会议形式同时参与审议，代表当场提出问题发表审议意见，市领导当场回应作答。经过精心设计、紧张筹备，最终在人代会上同时呈现了八场别开生面、气氛热烈、各具特色的专题审议民生工作报告联组会议。这次专题审议民生工作报告经媒体专题报道后，得到了社会各界的广泛关注、充分肯定和高度评价，不仅使专题审议成为这次人代会上最大的亮点，使民生成为人代会上最热的话题，也标志着这次人代会专题审议民生工作报告的成功尝试，为今后继续创新人大工作积累了宝贵经验、奠定了良好基础。

二、人代会审议政府专项工作报告常态化的制度保证

人代会审议政府专项工作报告，有利于推动政府加强和改进专项工作并取得积极成效。对于这一监督形式，不仅要大胆创新敢于用，而且要用好用足善于用。但就人代会行使审议职权而言没有单独的法律规定，《监督法》对审议职权的规定也仅就各级人大常委会而言，因此，对人代会审议专项工作报告还要在实践探索的基础上，对一些相关内容做出规定，对其中的重要环节加以明确。

1.审议专项工作报告题目的确定。《地方组织法》第8条第3款对人代会行使审议权规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。从这一规定不难看出，人代会审议的政府专项工作内容宽泛、覆盖面广，但一定要是重大事项。重大即重要、全局、事关国计民生的事项，对一个地区而言，这样的内容会很多，哪个题目更急迫、更重要、更受关注，自然先提上议程。所以，专项报告的题目可以是政府根据工作安排主动向人大提出，也可以是人大要求政府就某一方面工作提交专项报告。无论是哪种形式，都需要人大与政府事先妥善沟通、达成共识。

2.审议专项工作报告形式的确定。在人代会上代表出席并参加各项活动通常是以代表团为单位的。依据法律规定和实际工作情况，人代会上审议政府专项工作报告，通常可以采取这样几种形式：一是以代表团为单位进行审议，人数较多的大代表团还可分组审议或举行全体会议审议;二是几个代表团联组审议，有利于在更大范围内更集中充分审议，这次市人代会采取的就是这种形式;三是对一些专业性较强的专项工作报告，可根据代表行业、界别组织专业代表集中审议，充分发挥代表专业特长，保证审议的高质量。四是延伸审议，对人代会上代表的提问政府领导不能当场给予充分说明，还需会后深入调研再做答复的，也可会后处理。具体采取哪种形式还要视专项报告内容、人代会日程安排等实际情况而定，选择适合的、有效的、有利于审议质量的形式最重要。

3.审议专项工作报告审议结果的处理和运用。审议结果的正确处理和运用是衡量人代会审议专项工作报告效果的重要标志。审议结果或形成审议意见，或做出决议决定，都是督促政府加强改进专项工作的重要依据。宁夏人代会审议专项报告后，由人代会表决通过上一年度民生计划执行情况与下一年度民生计划的决议，这不仅让代表们审议政府为民办实事的落实情况，也要把握审定政府今后要为百姓办的实事，督促政府更好地履行职责，关注、改善和保障民生。我市这次人代会专题审议政府民生工作报告，将在人代会结束后，将代表们的意见、建议整理汇总后转市政府。半年后，市人大常委会将集中听取市政府办理情况的汇报，并进行测评。这种做法不仅能极大提升专题审议民生工作报告的效果，督促推动政府兑现承诺，将民生工作做实做好，更是一次对人代会上的审议结果和会后人大常委会的监督有效结合、持续跟踪的有益尝试。

三、人代会审议政府专项工作报告常态化的理论思考

人代会审议政府专项工作报告，是法律规定的人大监督职权，不仅体现了国家一切权力属于人民的宪法原则，体现了十八届三中全会提出的国家治理体系的核心要求，更是由人民监督政府权力运行的不二选择和最佳渠道。要使这一监督形式走向常态、更好发挥作用，还需代表、政府、人大等有关各方共同努力，深化认识，达成共识，共同发力。

1.代表的主体责任和履职能力是人代会审议专项工作报告常态化的基础。审议政府专项工作报告代表是主体。人大代表来自各行各业，代表广大人民群众，代表在人代会上围绕政府专项工作，审议发言质量的高低，提出问题是否真实、准确、科学、全局，都对保证审议质量、使审议取得实效至关重要。这就需要代表不断增强为民履职、为民代言的主体责任，同时不断提升自身履职能力，加强学习调研，多深入人民群众中听取民意、了解实情、汇集民智，真正为人民代言、替人民监督。这不仅是人代会审议政府专项工作报告走向常态的基础，更是对十八届三中全会强调的“要从各层次各领域扩大公民有序政治参与”的具体落实。

2.政府的诚恳接受和积极主动是人代会审议专项工作报告常态化的前提。总理曾指出：“人民政府的权力，本质是责任，本色是为民”，这句话也是对人民政府存在属性的最好诠释和解读。这次人代会专题审议政府民生工作报告，市政府坦诚接受、主动配合，取得良好效果的成功实践更应成为督促、启示市政府今后主动接受人大监督的必要提醒和难得契机，督促政府充分认识到这种监督是对政府工作的有力推动，专题审议的结果积极而富有成效，也将转化为改善民生的实际工作成果。人大对政府的监督是支持、是服务，更是保障。由被监督向主动接受人大监督的转变，不仅能够增强政府的人大意识，更是建设法治政府的必然要求。只有政府有了这种接受监督的主动自觉，人代会审议政府专项工作报告才能有的放矢、取得实效、走向常态。

3.人大的精心组织和制度安排是人代会审议专项工作报告常态化的保证。人代会审议政府专项工作报告，审议在人代会上，但人代会会前的精心筹备和日常的基础工作以及人代会会后对审议结果的处理和跟踪问效，都对审议专项工作报告走向常态至关重要。正所谓审议在会上，功夫却在会下。引导和扩大人民群众、代表对审议专项工作的积极参与;会前对审议专项工作议题的充分调研、准确把握、征集确定;日常对代表有组织、有计划、有针对性的培训;人代会会后相关工作的有序衔接和对审议结果的追踪;注重和强调政府的整改落实和对审议意见办理情况的关注;扩大社会影响，对政府落实情况人大表决结果向社会公布等等，都需要地方人大及其常委会不仅要通过精心组织实施、制度安排设计来完成，更是值得深入研究探讨认真思考破解的恒久课题。

收稿日期：2014-10-27

作者简介：何泳（1969-），女，河北乐亭人，处长（正处级），从事民主法治建设与人大理论研究。