政府采购制度研究（二）

三、我国建立政府采购制度的必要性及可行性

（一）建立政府采购制度的必要性

1、增强政府的宏观调控能力

政府宏观调控政策通常是指财政政策和金融政策，其中财政政策包括税收、投资、国债等。但长期以来我们却忽略了政府采购的作用。政府采购作为一种与市场机制兼容的间接调控方式，有助于实现总量调控、结构调整、稳定物价等一系列政府所追求的调控目标。[1]

首先，政府根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内适时、适量地安排政府采购，可产生政府支出的乘数效应。虽然政府是国内最大的消费者，但在政府采购制度未建立前，这个“最大的消费者”还只是一个虚拟的概念。只有建立政府采购制度，有机地把各级各类政府部门和公共单位的消费组织起来，进而有效地执行国家的相关政策，这个“最大的消费者”才得以形成。当经济偏热时，适当压缩和推迟政府采购，减少总需求；反之，在经济偏冷时，可适当增加和提前政府采购，刺激总需求的增长。

其次，政府采购客观上对于不同的产品和行业具有一定的选择余地，各种有目的的、导向性的、示范性的采购，既可形成财力的注入，又可在社会上成为引导生产和消费的“指挥棒”，体现不同的政策倾向，产生示范效应，从而鼓励、刺激一定企业、行业的技术创新[2]乃至生产力的发展。如美国政府为扶植飞机制造、电讯、电子等行业的发展，除由政府提供优惠贷款外，还直接向这些行业大量采购。据统计，80年代这些大公司一半以上的业务来自政府采购，从而直接支持了这些高科技行业的迅速发展。[3]克林顿政府上台不久，在其“全面经济计划”[4]中，为扶持创新产品的初期市场，仅就计算机相关新产品的政府采购就达90亿美元。在我国，政府在采购时可以通过对企业规模、产品产地、技术条件、品牌的限制和选择，购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，尤其是国有名牌产品，可有效地保护国内最先进、最具竞争和发展潜力的民族工业，支持国有企业、创造名牌产品，从整体上提高国有企业在国内、国际市场上的竞争力。这与原来通过减税让利和指令性银行贷款，把支持重点放在生产环节，而忽视企业生产的产品能否通过市场转化为商品的做法，显然有不同的意义和效果。同时，这种支持还具有产业政策导向，以市场信号引导企业调整产品结构和产业结构的作用。在中共中央、国务院颁发《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1998年8月24日）不久的今天，政府采购制的作用已众所周知，国外政府采购中的鼓励高新技术发展的政策导向是值得我们反思和借鉴的。[5]

再次，政府采购由于数额大而作为市场供求平衡关系中较大的砝码，可以通过以招标方式压低供给价格，从而对同类商品价格乃至价格总水平起到平抑和稳定作用。市场的波动会直接影响产品的供求关系和价格变化。为弥补市场不足，政府可有意利用政府采购的调节能力，在某些商品的购买时机、数量等方面作出抉择，即通过存货（如粮食、石油等）的吞吐，更能在一定的范围和程度上形成积极的价格调控，维护生产者和消费者的利益。如美国政府在农产品采购中的调节作用，有一部分是通过商品抵押贷款形式实现，即农场主可不归还政府发放的抵押贷款，而是变为政府收购产品，即将政府优惠贷款转化为政府采购，以达到保护农产品价格的目的。

此外，政府采购政策与环境保护政策相结合，如适当向生产有利于环境保护的新产品或运用有利于环境保护的新工艺的企业倾斜，可以保护环境；与就业政策相结合，如适当向较多吸收残疾人、妇女和下岗职工就业的企业倾斜，可以促进就业与再就业，保护弱者，等等。

2、加强政府系统的廉政建设

采购与腐败本身并无必然的联系，但是不健全的采购法律制度，无疑就给腐败的滋生营造了温床。在我国不够成熟、不够完善的市场经济中，财政职能被肢解、财政监督机制不健全，法制不严密，交易过程不透明，供应商、采购操办者和财政部门官员进行的采购是一种“合作型博奕”，最易引起大量的“寻租”行为。从经济人的观点看，分散采购犹如别人付钱你请客。企业暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，而政府工作人员花“政府老板”的钱，从企业那里获得私下“好处”。这种博奕的结果是，在供应商和采购操办者利益最大化的同时，国家和社会公众成为最大的受损方。也正是这个原因，公共领域的采购是腐败比较严重的领域。[6]1999年震惊全国的重庆彩虹桥倒塌事件，以及由此揭露的该地区其它工程承包腐败行为案，反映的不仅仅是几个贪官污吏、奸商的贪得无厌和人性泯灭，更折射出我国政府采购法律制度的残缺。

政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分，是财政分配职能的延伸，是对财政支出的使用进行监督和管理。实行政府采购制度，政府不仅可以凭借其购买批量大而获得的价格优势降低成本，而且可以通于依托于法制的公开招标方式使采购活动在公开、公正、平等竞争的透明环境中运作，并且有财政、审计、供应商、社会公众等全方位的参与和监督，能有效制止幕后交易、权钱交易、暗箱操作等腐败现象。[7]同时，由于政府采购物资的供给必须严格执行财政部门审批的计划，这就有利于从根本上制止机关单位私自提高消费标准和档次的情况发生。

我国近年来政府系统廉政建设成为各方十分关注的重大问题，的措施应是积极建立政府采购制度，健全财政监督机制，那种“合作型博奕”就会转化为供应商之间以及采购者与供应商之间的“竞争性 博奕”，从而在制度层面上和在源头上有效地抑制采购交易中产生腐败现象[8].

3、推动政府消费行为市场化

政府的消费品从性质上说是为形成公共产品而所需的投入，有的可直接作为公共产品，但公共产品的生产不一定完全由政府部门、国有企业进行。在发达或较为发达的市场经济国家，政府部门消费不是由政府内部提供，相当可观的市场份额往往来自私人部门的生产。而我国长期以来，政府部门习惯于“自我配套”，倾向由部门内部提供各种服务。几乎每一个政府部门或每一个系统内部都设有各种各样的服务机构，从电话班到司机班，从医院到招待所甚至高级宾馆，从印刷厂到培训中心甚至副食生产基地，等等。这种做法是计划经济体制的产物，虽然有其便利，但按市场经济条件下公共财政管理原则来衡量，显然是弊大于利，突出表现在：重复建设，人员、设施闲置浪费，服务态度和质量差，机构臃肿，财政供养人口膨胀等，其直接后果是增加财政负担，影响政府形象。

“市场导向的改革迫使处于经济转轨的国家减少甚至消除政府部门的活动，并将政府的这些职能部分地或全部地转移到正在形成的私人部门。”[9]近几年来，我国在努力推行将机关后勤服务实体与机关脱钩的尝试，但效果并不明显，这与缺乏相应的机制是密切相关的。政府采购可成为一座很好的桥梁，把私人部门或非政府部门的产出置换为公共产品，同时也对公共产品的供给或投入，注入健康的竞争因素，促成那些最具竞争力的厂家对政府薄利多销。以此为契机，将机关的各种后勤服务实体推向社会，通过优化后勤服务资源配置，打破部门界限，促进后勤服务行业的优化组合，推动机关后勤服务行业的产业化、专业化、集约化。政府部门需要服务，向这些实体购买，也迫使服务实体在市场经济中学会“游泳”，强化质量意识、效率意识、核算意识，从而逐步建立起机关与服务实体之间真正的商业性关系，促进后勤服务商品化，从根本上解决依靠政府部门自己提供服务的方式，推动并实现政府消费行为市场化。

4、改善财政支出管理

从1978年开始改革开放至今的20多年来，我国财政只有3个年份没有出现赤字。 这表明，造成我国财政困难的关键已由收入转向了支出环节，缺乏行之有效的支出管理和节支手段，很大程度上抵消了改革开放带来的巨额收入增长。就我国目前的财政支出管理实践来看，正是由于缺乏统一的政府采购制度，才导致了财政支出过程中一系列较为严重的问题：财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，难以实现财政资金管理由价值形态管理向实物形态管理延伸；支出使用单位自主使用财政资金使支出控制困难重重，资金浪费严重，效益低下；财政资金使用过程不透明、不公开、随意性强，滋生许多腐败现象。

首先，实行政府采购制度，要以财政预算资金的直接支付方式和国库的单一账户制度为前提，这就实现了预算指标和预算资金的分离，财政就能对政府部门和公共部门的采购行为实行有效的监督，从而控制预算资金的流量和流向。特别是政府采购金额在纳入每一年度经人民代表大会通过的预算，不得随意追加、减，有利于对支出总量进行源头控制，硬化预算约束，从而解决项目决算突破项目预算的老问题。

其次，政府采购可以把市场范围设定为宽广的国内统一市场甚至国际市场，通过来自多方面的生产者的公平而充分的竞争，使政府取得价廉物美质高的商品与劳务供给，“少花钱多办事”，提高了“财政耗用效率”。[10]欧盟的经验表明， 公开进行的政府采购活动可使资金使用效益净提高10％以上。据对我国政府采购试点地区招标情况进行分析，财政开支节约率普遍在10-15％。[11]少数项目甚至达到20-50％，如安阳市1998年推行政府采购制度就节省了229万元，资金效益提高25%.[12]按照中国日均20亿元的政府采购额推算，一年可以节约资金7000万元，这意味着中国的财政赤字将一笔勾销。

最后，只有实行政府采购制度，让原有分散的政府采购活动按法定程序和统一方式通过市场公开进行，财政按合同支付货款，可以通过计算机建立价格数据库，把不同商品、服务的不同采购方式和地区的价差记录下来，经过一段时间取得一个平均值，有助于逐步形成商品、服务单价，使细化预算编制成为可能，从而强化财政部门对各种采购资金的监督，实现财政支出管理由价值领域向实物领域延伸。

5、扩大国际经济交流

1996年，我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中， 明确最迟于2020年与亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。世界贸易组织的有些成员如美、日等国提出中国加入该组织必须同时加入《协议》，即开放我国的政府采购市场。开放政府采购市场是相互的，不能只享受权利不承担义务。随着我国出口产品的升级即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型产品向技术密集型产品转变，由于这些产品最大的需求者是各国政府部门，要进一步扩大我国产品的出口实际上就需进入其他国家的政府采购市场。尽管中国的政府采购市场因利用国际金融组织或外国政府贷款已对外开放，复印机、传真机等高档办公用品市场甚至已被国外厂商占领，但中国由于没有在国际上承诺开放这一市场，使得外国政府有理由拒绝中国企业进入他们的采购市场

为避免市场开放过程中市场份额的大量流失，又为国内企业走出国门甚至不出国门也面临国际竞争，我国政府有必要根据市场化程度制定《政府采购法》，规范政府采购行为，明确规定各采购单位不得随意购买外国产品，以保护民族产业，给国内企业较为充足的准备时间，反过来促使外国政府重视我国政府采购市场，达到加快我国加入世界贸易组织谈判进程的效果。规范的政府采购实践有助于培养我国的政府采购管理人员，让我国的供应商逐步适应按照国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同。

当然，政府采购也是中国“通过争取优惠、引进技术和尽可能多的资本使自已最终赶上发达国家”[13]的手段之一。

（二）建立我国政府采购制度的可行性

1、分税制财政体制的建立，为政府采购提供了财力条件。

1994年推出的分税制财政体制，促进了财政收入的增长，全国财政收入以每年近1000亿元的速度增加，地方政府收入增长尤甚。如果能对现行税制加以完善，充实地方税体系，则全国财政收入的增长量会更多，增长速度也会更快。而规范化的政府采购要求政府直接以市场交易人的身份进入市场购买商品和劳务，不能随意占取或以有损厂家利益的方式获取商品或劳务。这种制度如果没有一定财力做基础，是难以想象有长期贯彻的效力的。在政府收入基本充裕的条件下建立政府采购制度，可以使政府采购迅速走上规范化的轨道并能长期坚持。

2、市场机制的逐步完善，为政府采购提供了市场环境。

我国经过近20年的市场化改革，经济运行中的市场因素经过萌芽和哺育，正逐步进入稳定成熟阶段。出现了大量的具有独立法人地位的市场主体，具备了以市场决定价格为主的价格形成机制，建立了较为完整和统一的市场体系，制定了较为完备的市场法律法规。在这样的市场环境中，政府采购就可以面临众多市场主体提供充足而可选择的商品，就可以避免厂商垄断价格、操纵价格，而获得公平定价的机会，就可以使政府 采购合同的履行得到法律保障，就可以从市场上收集到为政府采购所必要的市场信息。

值得指出的是，随着市场经济的发展，我国市场运行态势客观上发生了两个实质性变化：一是从“卖方市场”转变为“买方市场”。据原国内贸易部对600多种主要产品供求关系的分析，有95%左右的商品连续三年供求基本平衡或供大于求，在市场上已不存在80年代意义上的热点商品、紧俏商品。二是从“封闭市场”转变为“开放市场”。随着关税的降低、加入世界贸易组织步伐的加快，国内市场正在进行重新分化组合，并且呈现出国际国内市场一体休、竞争一体化的格局。所有这些，都为竞价采购、异地采购创造了条件。

3、政府与市场的关系逐步明确和规范，为政府采购作出了合理定位。

我国的市场化改革在很大程度上就是改革政府与市场的关系。政府不再主要从事竞争性经济活动，转而主要提供公共产品和基础设施；政府直接从事的经济领域主要是那些带垄断性的、关系国计民生的产业和部门以及投资量大、回收期长和高风险的大型工程和技术项目。此外，政府也承担起许多社会性事务，如扶贫、抚恤、发展教育等。市场主要承担起竞争性经济活动、创造物质财富的活动和职责，并逐渐将社会性的公共事务和社会福利性事务交给政府。在政府与市场的关系基本协调的条件下，市场主体不能再依赖于政府，政府在采购过程中完全可以进行自由的选择，并改向市场主体直接征用和收取为出价购买，从而保证购买到称心如意、价廉物美的商品或劳务，确保财政支出效率。此外，在市场化进程中，政府对指令性计划手段的放弃，在一定程度上要由政府的公开市场操作所取代，否则政府无从实现其经济政策目标。政府采购作为经常使用的一种公开市场操作，按照市场规则来采购商品或劳务，同时按市场规律来调控市场。

4、进入国际市场采购的实践，为政府采购积累了一定经验。

如前所述，随着我国对外开放的不断深入和发展，我国政府已步入国际采购市场，不仅节约了大量资金，而且达到了以市场换技术的目的；我国企业也参与了国际市场的采购活动，对国际市场上的采购惯例和一般作法有了一些了解，积累了一定的采购经验。同时，一些外国政府也到我国采购了他们所需要的商品或劳务，其中一些作法也已为我国政府和企业所熟悉和借鉴。让人高兴的是，到1998年，全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市开展了政府采购的试点工作，在节省开支、提高效率等方面也卓有成效。我们完全可以根据自已的国情，借鉴和吸收国内外的成熟的做法，建立有中国特色的政府采购制度。

5、政府上网踊跃，为政府采购准备了技术条件。

自1999年年初“政府上网工程”全面启动以来，我国加入该工程的部委已有63家，有41家部委或国务院直属机构建立了自已的网站和主页。我国各级政府域名下的站点有1564个，其中720多个政府部门拥有WWW服务器面向社会提供服务，建成行业信息网16个。政府上网的内容主要包括：政府信息上网、网上办公、网上专业市场交易等。据电信部门介绍，到2000年我国将有80%的部委和各级政府部门上网，应用项目的实施进入良性循环。[14]而河北省“政府上网工程”启动以来，河北省政府采购中心捷足先登，于1999年1月28日在全省率先开通了国际互联网站，并在网上成功了1999年第一期政府采购公告。[15]它表明，我国政府采购的技术条件已初步具备。

6、国际上的法制建设，为政府采购准备了法制条件。

就国际环境而论，WTO《协议》的制定、UNCITRAL《示范法》的出台、UN的系列采购指令、世界银行的《采购指南》以及其它区域性国际经济组织采购协议的签订，已经为我们营造了浓厚的国际氛围。西方发达国家经过数百年的苦心经营，已建立了较完备的政府采购法律制度，一些先进的立法原则、法律规范、立法技术和操作规则，均可为我们所借鉴！

值得指出的是，我们说现在已有建立政府采购制度的可行性，并没有说所需要的条件已十分充分。我们不可能等到这些条件十分充足、完备以后再去建立我们的政府采购制度。我国改革实践证明，大部分制度都不是在其条件绝对充分以后形成和设立的，而是在一定的条件下萌芽并逐步成熟和完善的。

四、政府采购制度的比较研究

（一）政府采购管理体制

政府采购是一种公共性质的活动，管理体制既是理论问题，也是实践问题。目前西方国家（或地区）有两种立法例：一种是委员会制，专门设立的政府采购机构，负责实施或参与政府采购工作。即由它接受公共部门的采购订货，然后再通过自己的信息网，运用市场竞争条件寻找最佳供货商。如我国台湾地区设立的行政院暨公共工程委员会、新西兰的政府物资委员会，其主要职责是负责修改政府采购制度、制定政府采购政策、审定政府采购的标准合同、培训政府采购专业人员。另一种是部门管理制（主要是财政部门），其主要职责是预算审查、批准拨款，制定政府采购法规或者指南，管理招标事务，制定财政支出政策，实施具体的采购工作。如美国联邦政府总务管理局专门负责民事部门的采购供应工作，军火采购一般由国防部负责，农产品采购由农业部负责，铁路运输设备由国家铁路公司负责。如韩国政府的供应厅、菲律宾的直属总务部的物资调节局，负责中央、地方及其所属实体的采购活动。

特别值得指出的是，韩国不仅实行部门管理制，而且将政策的制定和政策的执行分开，即财政经济部负责政策的制定，国家采购厅负责具体的采购工作。这种政策制定权与执行权分离、政策制定机构与政策执行机构分离的作法，彼此之间形成一种制约机制，可从制度上防止腐败的产生。这是一种先进立法例，可资借鉴！

一般认为，在建立政府采购制度的初期，实行委员会制有利于协调各部门的矛盾和冲突，可防止过分强调部门利益，有效地克服旧体制的弊端，从而有助于这项制度的建立；而实行部门管理制则相反。法律意识愈强、法制建设愈完善，随着立法的重点从对权力的约束转向对操作程序与规范的规定，实行部门管理制则有利于政府的工作效率，降低政府运作成本，而实行委员会制则相反。

为了保证政府采购的公平性和有效性，许多国家还专门成立了中介组织，负责实施或监督政府采购工作。如在法国，成立“公共购买团体委员会”负责政府采购，该委员会属公共事业单位，由它接受公共部门的采购订货，然后再通过自已的信息网寻找合格供货商。而对政府采购实行监督检查的则是“中央市场委员会”。在美国，“小企业管理局”经法律授权，承担帮助小企业争取国家采购订单的任务。在欧盟，也有专门的机构负责成员国政府采购。另外，韩国为使中、小企业参与政府采购市场的竞争，还实行了共同承包制，无力承包工程的中、小企业可以联合起来，以行业总会的名义对外承包。一般来说，政府采购中的采购中介组织可分为两类，一类是机关法人，即政府采购局，具有官方性质，其宗旨是服务而非营利，其服务对象为地方政府，其开支少量来自政府，大量由所收取的会费维持。韩国的国家采购厅就属此类。二是国有的企业法人，通过提供采购服务，收取适当费用。丹麦1993年设立的国家采购有限责任公 司，旨在向政府机关和公共组织提供标准合同和简捷的交易服务以及专业化的知识技术，促使和保证政府采购活动有效进行，向中标的供应商收取相当于合同价款的0.8%的手续费是其主要收入。

值得注意的是，澳大利亚既有实际上附属于政府的地方采购协会，又有独立的招标中心，如麦仆司公司是澳大利亚最大的招标专门机构，以股份制形式设立，以国有公司名义注册，政府授权其组织政府采购事宜。地方政府、国有公司、公立学校，大多参与股份，年终可分红。它是营利性招标公司，其收入来自佣金。这种做法，可资借鉴！

（二）政府采购主体

也叫采购实体。法律本身和法学界都未对政府采购实体（主体）作过精确定义，一般仅在法规中规定其范围，但有由形式性概念发展为职能性概念的趋势。如《示范法》主要着眼于处理政府单位和其他公共实体和企业的采购问题，考虑到这些实体的界限因国而异，该法提出两种选择：一是实体范围包括颁布国的所有政府部门、机构、机关和其他单位，涉及颁布国或地区中央政府以及省、地方政府或其他政府下属单位，这种选择适用于非联邦国家以及可对下属单位制定立法的某些联邦国家；二是实体范围适用于国家政府机关、其他实体或企业。对于第二种选择，如果颁布国要将某些实体纳入进来，需要考虑一些相关因素，如政府是否向实体提供财政资金或担保、该实体是否由政府管理或控制、政府是否对该实体销售货物或提供服务而给予独家垄断权、该实体是否负责向政府或财政部报告赢利情况等。综合欧盟指令的规定，采购主体分为以下五类：（1）传统公共采购人，即国家中央和地方政府；（2）公法机构（Einrichtungen dos oeffentlichen Rechts）；（3）公营企业（oeffentliche Unternehmen）；（4）公用事业私营企业（private Sektorenunternehmen）；（5）政府补贴的企业（subventionierte Unternehmen）。[16]我国香港作为世贸守则成员，采购主体包括所有政府决策局及部门；市政局及市政总署、区域市政局及区域市政总署；非政府公共机构，包括房屋委员会、医药管理局、机场管理局、地下铁路公司及广九铁路公司。

一般来说，各国对政府采购主体的规定是存在差别的。如就国有企业而言，我国台湾地区的《政府采购法》是将“国有”企业纳入政府采购的范畴，但并未出现“国有”企业，而是以法人或财团的名义出现。新加坡《政府采购法案》规定政府采购主体为政府部门（Government Ministries）和法定机构（Statutory Boards），而国有企业（Government Company）并非政府采购的主体。而欧盟为避免成员国利用私有化规避《指令》，不仅国有企业被包括在政府采购主体之中，连一些私营企业都成为政府采购的主体。

（三）政府采购范围

政府采购的范围包罗万象，既有标准产品也有非标准产品，既有有形产品也有无形产品，既有低价值的产品也有高价值的产品，既有军用产品也有民用产品。为了便于专业化管理和统计，国际上通行的做法是按其性质将采购对象分为三大类：货物、工程和服务。货物是指各种各样的物品包括原料、产品、设备、器皿等。工程是指在新建、扩建、改建、修建、拆除、修缮或翻新构造物及其所属设备以及改造自然环境，包括建造房屋、兴修水利、改造环境、修建交通设施、铺设下水道等建筑项目。服务是指除货物或工程以外的任何采购，包括专业服务、技术服务、维修、培训等。

为了增加采办品的通用性，扩大购入批量，提高采购成本的透明度，政府采购机构通常设立专业局、署，订立各种应办物件的标准，包括所购物品的质量、尺寸、轻重及性能等，并制定出标准样品，进行统一编号。而且，通常采购的商品都是现成的，不用客户设计和生产或作较大修正。但是也有例外的情况，比如国防部采购武器系统、大型转载卡车、建筑工程、大型精密研究设备和特定的专业服务。这种对研究和开发的购买，是在不能预见后果和有风险的条件下进行的，向公众说明时会有许多困难。它导致了此类采购的专门规制，如美国军事机构的采购适用于《军事采购法》（1947年）。

值得注意的是，国防作为公共物品，不具有竞争性、可分性和排他性，但是国防服务的生产是可以充分利用市场机制的，即可以由政府向私人部门或者公共部门进行竞争性或垄断性采购。其中非武器采购主要利用市场，通过公开招标采购各种大量非武器物品，如军服、食品、汽车、燃料、药品等。各种大型基础性建筑工程，如港口、机场、道路、营房等，也可以通过招标选择承包商。而武器属于危险品，数量少，规模大，技术先进，研究与发展（R/D）投入高，研制、生产周期长，而且具有较大的科学技术外溢效应，军队是唯一购买者。上述国防市场更接近于垄断市场，决定了政府或军方必须直接向军工部门投入或支付较高的R/D费用。这样就形成中央政府出钱、军队订货、军事工业生产的三角关系，它们之间是某种形式的非竞争的契约关系。武器采购主要利用专项订货合同方式。[17]

至于门槛价的确定问题，由于各国国情不同，其人均GDP比重差别较大，各国在确定门槛价时，其使用的标准大相径庭：就是在同一国内，中央与地方政府之间、地方各级政府之间所使用的门槛价标准也不一样。

（四）政府采购方法

政府采购的方法有招标、谈判以及招标与谈判相结合三种。在招标方法下，又分为公开招标、有限招标（又叫选择性招标）和单一招标三种。公开招标（Open Tendering）是利用媒体或专门出版物定期有关公开征求竞争的广告，所有符合条件的供货商都可以参与竞标。如欧盟规定，预算年度开始时各国政府应及时向欧盟官方通报局报告政府 采购计划，同时在《欧盟公报》上公告，并将信息输入专门的数据库，以便供需双方公开选择。公开招标又可分为非歧视招标和随意招标两种。在非歧视招标情形下，价格最低的投标人将自动获得合同。在随意招标情形下，采购单位自行决定中标人。当然，在评估投标时，要考虑一些事先定好的标准。有限招标是事先对参与投标的供货商数量加以限制，先进行一定范围的选择，符合规定条件的厂家才允许参加投标。如有的国家从一个公开的供货厂商名单中选择有限招标的竞争者，企业产品和技术须事先经过测定符合要求。如欧盟按时在《欧盟公报》上公布过去12个月内在成员国市场提供承包合同的厂商名单。有限招标也可分为非歧视招标和随意招标两种。除公开招标和有限招标外，其它为单一招标。单一招标是指投标人只有一个的情况。对采购机构的规定和监督，同样适合于单一招标。

在采取谈判方法时，又分为两种情况：一是在谈判之前进行招标（公开的或有限的）；二是只同一个供应商进行谈判。它通常适用于那些技术性强、通用性较差的商品，如特殊的办公设备、科研用品、图书等。在有些情况下，政府采购机构喜欢采取招标和谈判相结合的方法，这时所采用的是有限招标。

尽管大范围公开招标在公平性、竞争性方面有优势，但这要求各方在招标、投标、竞标、中标方面作大量工作，要求大量的检查、监督工作，故在实践中公开招标方式所占比重不大，一般占30-40%，法国1987年为33%.

选择采购方法通常要考虑以下几个因素：（1）有关政府采购的规章和程序的规定；（2）采购的金额和数量；（3）所购产品的技术特征；（4）市场的结构和性能；（5）其它因素，比如需求的迫切性、保密要求等。如美国联邦法律规定，中央政府部门进行的采购金额达到13万特别提款权的，必须公开招标。而其地方法律更为严格，如印第安纳州规定，2.5万美元以上的政府开销行为必须“唱标”，采购工作的全过程要制成微缩胶卷留档备查。在韩国，中央部门20亿韩元以上和地方100亿韩元以上的采购项目由采购厅集中进行，其它项目则可自行采购。而在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心进行，采购中心采购的商品多达1.6万种，仅经过事前竞争确定的重点采购就有1万种。

需特别指出的是，军事部门采购大多数是通过谈判而不是密封投标做出的。[18]因为新技术的急剧更新要求军事部门不断征询尚未问世的产品的建议，谈判就不可避免；同时这也是出于国防安全的考虑。

参考文献：

[1] 也有学者认为，政府采购的调控功能可体现在：1、舆论调控；2、机构调控；3、预算调控；4、支出调控；5、制度调控；6、市场调控；7、审计调控；8、培训调控；等等。参见徐仲民：《政府采购与财政调控》，《中央财经大学学报》1999年第5期。

[2] 鲍克：《〈政府采购法〉与企业技术创新》，《管理世界》1996年第1期。

[3] 参见（美）罗拉·D·安生·迪森《鹿死谁手：高技术产业中的贸易冲突》，刘靖华译，中国经济出版社1996年。

[4] “A　Vision　of　Change　for　America ”，Feb.1993. US　Government　Printing　Office.

[5] 我国东方电机股份有限公司是我国开发生产水汽轮发电机和交直流电机的大型企业，它们生产的机组先后运用于龙羊峡、李龙峡、葛洲坝电站和二滩水电站。为参与长江三峡机组的开发生产，该公司投资进行了技术开发，产品性能与西方公司的进口机组不相上下，已成为成熟的进口替代产品。但由于三峡机组的采购方向已经内定，有一半机组面向了国外厂商。参见鲍克：《促进我国高新技术产业发展的政府采购问题》，《中国科技论坛》1996年第1期。

[6] 王铁：《近年来外国反腐败理论观点综述》，中国方正出版社1998年，第74-76页。

[7] 这种反腐败的作用在遏制驻韩美军采购部门的腐败现象，效果明显。详见克利特加德的《控制腐败》（杨光斌等译，中央编译出版社1998年版）第六章《腐败与文化冲突》；《示范法》和《协议》就寄希望于通过增强透明度和公开竞争来遏制它。参见Bernard M.Hoekman and Petros C.Mavroidis（ed.），Law and Policy in Public Purchasing，The university of Michigan Press 1997，P.280。

[8] 有学者认为，实行政府采购是制作中国的“收银机”。参见刘友德：《制作中国的“收银机”》，《南方周末》1999年2月5日第13版。该文指出，《总统是靠不住的》一书作者有个生动的比喻，即将美国的监督制约机制比作商店的收银机，进而以收银机的机制比喻制度防范的重要性。我国实行政府采购制度是制作“收银机”的尝试之一。

[9] 参见维托。坦齐编《经济转轨中的财政政策》，中国金融出版社、国际货币基金组织1993年，第257页。

[10] 参见李俊生：《财政效率论》，东北财经大学出版社1994年，P124—160。

[11] 广西政府采购力争年节支10%.参见《经济日报》1999年2月23日第3版。

[12] 据中央电视台《中国报道》1999年8月31日中《政府采购：捂紧政府的钱袋》报道。

[13] 法国《解放报》1999年10月25日《中国分配采购合同的新艺术》，转引自《参考消息》1999年11月2日第8版。

[14] 《各级政府上网踊跃》，《经济日报》1999年7月30日第1版。

[15] 《河北上网了》，《中国财经报》1999年3月10日第4版。

[16] 孙静：《欧盟公共采购法主体研究》，载范健、邵建东、戴奎生主编：《中德商法研究》，法律出版社1999年10月版。并请注意，Seidel， Ingrlore， Zur Wandhung des Begriffsinhalts oeffentlicher Auftraggeber Vom institutionellen zum funktionellen Begriff（《公共采购人概念由形式性向职能性的演变》），BAUR（《工程法杂志》）1995，第277页。

[17] 胡鞍钢：《严禁军队经商，坚持正税养军》，《中国改革》1998年第11期。

[18] 这在美国武器服务采购中表现尤为突出，当然也经历了一个历史的认识过程。40年代，美国国会通过《武器服务采购法案》[公共法编号NO413，62（法字）21号（1998）]鼓励各级政府使用密封投标的方法，对协商采购的方法却大加限制。1962年，该法得到修改，肯定了“建立竞争氛围并与报价方协商”这一原则。1984年，美国国会更加旗帜鲜明地肯定了协商采购的优点，指出了密封投标的缺陷。在这以后，美国的各项立法都固守了这一原则。