促进中国高等教育捐赠的财税政策选择

摘要:社会捐赠对中国高等教育经费的筹措意义重大,目前中国的高等教育捐赠收入仍很低,所占比例很少。税收激励措施有助于捐赠收入的增加,在借鉴美国高等教育捐赠制度的基础上,提出了具体的改进措施。

关键词:高等教育;捐赠;税收激励

中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0023-03

社会捐赠对中国高等教育的发展意义重大。一方面,社会捐赠将是高校经费的重要来源,在国外,无论是私立高校还是公立高校,社会捐赠都是最主要的一个经费来源渠道。随着中国社会捐赠外部环境和条件的日益成熟,社会捐赠将是中国高等教育经费筹集的主要努力方向,提升的空间很大;另一方面,社会捐赠是优化高校治理结构的动力,通常来说,完全依赖政府拨款和学杂费收入的高校,往往缺乏有效的成本约束机制,容易导致机构重叠、层级过多、职责不明、冗员充斥、效率低下。当社会捐赠成为高校办学经费的主要来源之一时,这些违背高等教育发展规律、背离捐赠者意愿的现象将得到遏制。

一、中国高等教育捐赠收入及税收激励现状分析

(一)中国高等教育捐赠现状分析

2007年,中国教育社会捐赠经费总额共计93.06亿元,普通高等教育捐赠经费总额27.18亿元,其中高等职业学校捐赠额为2.42亿元,占普通高校捐赠额的8.90%;高等职业学校捐赠经费占其总经费的比例仅为0.44%,低于普通高校的平均水平(0.75%)。2008年,中国教育社会捐赠经费总额共计102.67亿元,比2007年增长了10.33%;普通高等教育捐赠经费总额28.63亿元,其中高等职业学校捐赠额为2.45亿元,占普通高校捐赠额的8.56%,虽然绝对量上二者都有增长,但相对量上高等职业教育的比例下降了;高等职业学校捐赠经费占其总经费的比例更是下降为0.35%,低于普通高校的平均水平(0.68%)(见表1)。从这两年的趋势看,捐赠经费在普通高等学校和高等职业学校总经费中的比例不但非常小,而且呈现下降趋势,社会捐赠在支持高等教育事业发展方面和发达国家比还有很大的差距。

在《2007年胡润中国慈善排行榜》中可以看到,上榜名单中捐赠教育的为66人次,居排行榜之首;但捐赠高等教育的只有5人次。这说明中国捐赠高等教育的社会制度或社会风气还处于形成过程中,中国高等教育捐赠的不足表现在以下四个方面:一是目前对高等教育的捐赠者基本上是企业或企业家,一般家庭很少对教育尤其高等教育捐赠;二是中国高等教育获得捐赠的形式基本上是设备或金钱的直接捐赠,捐赠形式相对单一;三是中国高校基金会处于起步阶段,在运作管理上还有许多不足;四是中国各高校现在都努力争取国家财政支持,争取社会力量帮助的努力不多,这与中国高校长久以来依赖国家财政支持的体制有关。

(二)中国高等教育捐赠税收激励政策

目前,中国对高等教育捐赠的税收激励政策(如表2所示)。这些政策的实施在一定程度上鼓励了社会捐赠行为,但仍存在着不足。一是虽然企业所得税的激励力度有了大幅度增强,但个人所得税的激励效应相当不显著,中国尚未开征遗产税和赠与税,这是中国现行税收激励政策存在的缺失,不能够很好地激励纳税人将遗产向高校捐赠。二是中国的高等教育捐赠有一个非常重要的特点,即如果直接向捐赠对象(受益人)进行捐赠,则不能享受任何税前扣除,而中间环节机构的低效率也严重影响了中国税收激励政策的效果。三是对于除现金、固定资产以外的其他社会捐赠形式,没有比较明晰的税收优惠政策。

二、国外的高等教育捐赠现状――以美国为例

(一)美国高等教育捐赠概况

让我们来看一下美国的情况。美国大学由于学校性质不同,源自不同渠道的资金在办学经费中所占比例存在着一定的差异。但不论是公立大学还是私立大学,来自各界的捐款和捐款基金收入都是其重要的经费来源。1969―1970年,美国大学的捐赠和捐赠基金收入为16.45亿美元,占收入总额的7.64%,已经远远高于中国2008年的水平(0.68%)。1995―1996年,捐赠和捐赠基金收入为164.65亿美元,占收入总额的8.31%。在近三十多年的时间内,捐赠及捐赠基金收入占美国大学收入总额的比例始终保持在8%左右。据美国教育援助委员会的统计,2006―2007年美国大学获得的捐赠达297.5亿美元。当然学术级别不同、法人性质各异的高等院校获得捐赠的数额存在较大差异。就平均每所院校所获捐赠数额来看,私立研究型院校的数额最高,达1.9亿美元;公立两年制院校获得的数额最低,为160.01万美元,而中国2007年高等职业学校的校均捐赠仅为23.33万元。① 据统计,在美国大学2006―2007年度所获的297.5亿美元捐赠中,来自基金会的捐赠所占的比例最高,达28.6%。其他形式的捐赠所占的比例依次为:校友捐赠占27.8%,非校友个人捐赠占19%,公司捐赠占16.1%,其他组织捐赠占7.2%,宗教组织捐赠占1.3% [2]。

(二)美国高等教育捐赠税收激励制度

为了支持和鼓励个人、企业及非盈利组织向高等学校踊跃捐款,联邦政府和州政府制定了一整套法规,并不断进行完善和补充。

1.个人收入税累进税制。2002年制定的“财经法案”第96条和第97条对不动产捐赠和捐赠中的个人所得税优惠政策作了详细的司法解释。2003年颁布的个人所得税法修正案第27条对私人捐赠方面的规定进行了必要的补充和修改。根据美国法律,向学校、研究所、图书馆等享有免税待遇并获得免税代码的非盈利机构捐款,可以享受税收优惠政策。根据2003年布什总统的减税方案,美国收入所得税税率根据收入水平高低划分为10%、15%、25%、28%、33%和35%6个档次,收入水平越高,税率越高。公民个人向大学等非盈利机构捐款时,捐赠数额在收入所得税的计税金额中扣除,税率根据扣减后的基数确定。因此,捐赠人不仅计税的数额减少,而且税率档次也有可能降低。

2.联邦政府规定,公司对公益性事业的捐赠扣除不能超过应税所得的10%,超过部分可向后结转5年。但捐赠给大学或符合规定的研究机构,用于生物、物理和应用科学的教育、研究和科学实验,可超限额。

3.美国还通过征收高额遗产税鼓励富有阶层向大学等非盈利机构捐款。联邦政府允许向教育、慈善等公益机构捐赠遗产以冲抵计税金额。为了提高捐赠人的积极性,增强捐赠人的荣誉感,政府对个人捐赠提供一定比例的配套资金,配套资金算在个人捐赠者名下。

三、提高中国高等教育捐赠收入的政策选择

D.B.约翰斯通曾指出大学要筹集到捐赠需要做好四件事情。一是要有经过多年精心培养的富有的捐赠者,他们打算捐赠给高等教育。二是要有慈善文化,包括普遍认同有义务为母校捐资的观念。三是要很好地记录下来有的姓名和地址。四是对捐赠者要有税收优惠待遇[3]。

(一)国家应加大捐赠法律制度建设的力度

首当其冲就是税收制度。首先,个人所得税制度改革。应适当提高个人进行公益性捐赠时准予从应纳税所得额中扣除的比例,建议由现行的30%上调为50% [1];同时,加快将中国由分类个税制度尽快向综合与分类相结合的混合个税制度过渡,以解决分类个税制度存在的忽视纳税人的家庭负担状况的问题。综合与分类相结合的个税制度是指先就纳税人具有连续性的各类所得按标准税率实行源泉扣缴,然后再综合年度不同来源所得,适用累进税率计征,对已经扣缴的税款,准予在年度应纳税额中冲抵。其次,税法中还要增加免税的捐赠类别,对于捐赠现金、证券、固定资产等不同捐赠类别,都应明确相应的税收减免额度,使捐赠者能够根据自己的收入和税收减免额度的规定,选择捐赠方式。合理地简化免税程序,降低因程序烦琐导致的效率损失,提高纳税人捐赠的积极性。最后,要加快制定遗产税和赠与税的立法进程。遗产税的实施是国外捐赠习惯形成的最有力的推动器。有鉴于此,中国应尝试逐步建立向高等教育事业捐资倾斜的收入税和遗产税制度。总之,如果我们能够用好税收这一有力杠杆,对提供教育捐赠的公司和个人给予减税优惠,必定可以从私有企业、跨国公司和富裕阶层中为高校筹集更多资金 [4]。

(二)完善教育捐赠机构的资金管理运营机制

大学捐赠基金大多以投资收益作为使用资金。投资收益率的高低决定了资金使用额和受益规模的大小。目前中国大学捐赠基金采用单一的银行储蓄作为投资工具,投资收益率相对较低。美国哈佛大学的捐赠基金由专门的投资部门负责,重金聘请金融方面的专家来运作基金,2004年的回报率达到21.1% [5] 。随着中国货币资本市场的进一步发展,活跃的金融市场为大学捐赠基金投资管理提供了施展才能的天地。大学捐赠基金的投资管理常用的有直接管理、委托管理和公司管理三种模式。大学捐赠基金因其自身特点,应秉承“低风险、高报酬”的原则,应当避免投资风险较大的直接管理型投资,而选择收益相对稳定、风险分散的委托管理型或公司管理投资方式。与此同时,我们应认识教育捐赠和基金的功能,在发挥捐赠基金近期直接使用价值的同时,更应重视和发挥其中期、长期的金融资源价值,实现基金的自我增值。如果条件成熟,中国应允许试点学校把筹集到的社会捐赠用于投资信用等级高的国库券或国家债券,或进行其他商业运作。

(三)政府应对捐赠收入给予配套资金

给予配套资金是政府鼓励捐赠最有效的方法。以新加坡为例,从2001年开始,为了鼓励私人捐赠,新加坡政府对捐赠资金的配对比例为1∶3,即每1元捐赠资金政府再配给3元钱。因为捐赠踊跃,政府将配比调整为1∶1,且是永久性的。过去五年,香港政府拿出40亿港币公共资金,结果配比的私人资金超过100亿,这是很值得称道的 [6]。随着中国政府财政实力的增强,我们完全能够设立充足的配对资金,更好地吸引来自社会富裕阶层对高等教育的捐赠投入。

(四)注重高等教育捐赠的监督工作

高等教育捐赠收入的支出情况必须接受法律和社会机构的监督,通过对捐赠经费支出进行必要的审计和评价,形成资金筹集、运作、增值、使用的良性循环。捐赠收入的监督主要由政府部门(财政部)、第三方评估机构和新闻媒体共同来完成。

参考文献:

[1]郭月梅,陈远燕.中国高等教育捐赠的税收激励机制探讨[J].税务研究,2009,(10):92-96.

[2]周保利,刘国学.美国大学教育捐赠制度的特点[J].教育与经济,2009,(1):68-70.

[3][美]D.B.约翰斯通.高等教育财政:问题与出路[M].沈红,李红桃,译.北京:人民教育出版社,2003:166.

[4]陆晓燕,张万朋.教育捐赠:高等教育融资的重要渠道[J].江苏高教,2007,(3):40-41.

[5]鲁小双,顾玉林.大学教育捐赠管理模式探析――浙江大学的实践与思考[J].湘潮・理论,2007,(1):48-49.

[6]程介明.高等教育发展的新趋势:公私合作的政策选择[J].教育发展研究,2009,(11):5.