非政府组织的公共外交和外交政策参与

关键词：非政府组织；公共外交；外交政策参与；气候变化

摘要：相较于西方国家非政府组织，中国NG（）和政府在联合国气候变化大会的互动具有三大特点：首先，在政府和国际非政府组织之间，它们扮演着信息提供、沟通桥梁和居中联系的角色，从而发挥公共外交的作用。其次，政府想要加强公共外交，这使得它们获得外交政策参与的渠道。最后，它们在行动形式和诉求内容上采取自我约束的策略。随着我国政治环境变得比较开放，它们的政策言论空间也慢慢扩大。

中图分类号：D668

文献标志码：A

文章编号：1001-2135（2016）05-0570-06

近年来，中国非政府组织的一项重要发展是国际化，这显示它们开始思考中国崛起对于全球社会的影响，以及它们在全球社会中能够发挥的作用。一个引人瞩目的例子是它们参与联合国气候变化大会（以下简称气候大会）。本文所探讨的核心问题是，相较于西方国家非政府组织，它们参与气候大会有哪些特点。

一、文献综述

西方国家学者对于非政府组织参与气候大会的研究，较少关注中国非政府组织的情形。例如，巴斯・阿茨（Bas Arts）认为非政府组织对气候变化条约具有影响，这些影响取决于它们的专业知识、国家的态度和行为、环境机制的重要性、政府问谈判的性质。米歇尔・贝茨尔（Michele M.Betsill）提出非政府组织影响京都议定书谈判，议题性质、制度因素、组织自身情况可以解释影响程度。~克尔・利索夫斯基（Michael lisowski）认为非政府组织运用权力和优势去影响国际气候谈判，权力包括人际沟通和过程管理的技巧，优势来自于建立跨国联盟、提升谈判透明度、声称具有合法性的能力。然而，比较中西非政府组织的现状，由于前者的影响较小，因此本文将主要讨论其制约因素。

中国学者开始关注中国非政府组织参与气候大会的情形。例如，张丽君从公共外交的视角分析它们在政府气候外交中的价值以及政府如何开发和利用这些价值。郇庆治从国际原则国内化的视角分析它们在政府再阐释和落实“共同但有区别的责任”原则中的促动性作用及其局限。赖钰麟从政策倡议联盟的视角分析它们应对哥本哈根气候大会的主张和活动。本文对于张丽君的研究的补充是，发现它们已开始发挥公共外交的作用。本文对于郇庆治的研究的补充是，深入探讨它们影响的制约因素。此外，赖钰麟的研究范围仅局限于哥本哈根气候大会，其研究内容聚焦于它们的主张和行动。相较而言，本文的研究范围还包括其他气候大会，其研究内容聚焦于它们的公共外交和外交政策参与。

中国学者对于公共外交主体存在争议。有些人认为需要获得政府的授权和委托。例如，韩方明认为公共外交是由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体来进行的。有些人认为不需要获得政府的授权和委托。例如，赵启正认为公共外交主体包括政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众等多个层次。梁婷婷、张庆园、余金城等对于公共外交主体的界定也没有强调需要获得政府的授权和委托。本文的理论观点是跨国主义，也就是不同于现实主义的国家中心论，主张社会行为者在全球政治中发挥独立的作用，因此采纳的是后一种看法。本文所提出的预期是，随着中国非政府组织的国际化，它们开始参与公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。

中国学者较少研究非政府组织的外交政策参与，因此讨论他们对于非政府组织政策参与的研究。就中国非政府组织而言，高红和朴贞子分析其政策参与存在的问题、政策参与的制度制约因素、促使政策参与的制度安排和机制设计。孙发锋提出它们的弱小化、行政化、营利化是其政策参与的主要障碍。就中国环境非政府组织而言，郑琦建议它们和政府应该从信息公开、制度化的参与渠道和组织自身建设人手，以加强它们的政策参与。刘虹探讨其政策参与的历史和现状、方式、影响因素。本文对于政策参与的理论观点是碎片化的权威主义，也就是我国政策制定过程的参与者变得更为多元化，包括非政府组织、媒体和个人。本文所提出的预期是，随着中国非政府组织的国际化，它们政策参与的范围将从国内政策扩展到外交政策。

二、中国非政府组织参与气候大会的

三个特点

非政府组织参与气候大会的活动主要可分为抗议、倡导、游说和建立网络等四类。本文以天津气候会议为例，简要说明中国非政府组织的活动。在抗议方面，它们并未举办任何抗议活动。在倡导方面，它们举办了宣传活动、边会和新闻会。在游说方面，它们将“中国公民社会致UNFCCC天津站的立场书”（以下简称“天津立场书”）提交给国家发改委副主任解振华，并和他进行正式会面。在建立网络方面，它们分别和日韩两国非政府组织、欧洲国家非政府组织、美国非政府组织、发展中国家非政府组织进行交流活动，并为这些国家的非政府组织举办欢迎晚宴。

（一）公共外交

第一个特点是中国非政府组织在政府和国际非政府组织之间扮演着信息传递的角色，从而发挥公共外交的作用。相较而言，西方国家非政府组织较少扮演这个角色。

首先，就中国非政府组织而言，一方面它们希望让国际非政府组织增加对我国的了解，进而减少误解和偏见；一方面它们自身对政府的影响较小，因此希望维系政府和国际非政府组织的互动，使政府了解国际非政府组织的主张，借此影响我国气候变化政策的发展。就政府而言，政府认识到它们在国际非政府组织眼中具有良好信誉，某些信息通过它们表达将更有说服力。因此，政府希望通过它们让国际非政府组织了解其立场，借此改善在国际舆论环境的国家形象，并减少在气候大会的国际压力。发改委应对气候变化司（以下简称气候司）一些官员的发言表明，他们认识到中国非政府组织的公共外交作用。例如，2010年5月16日，气候司司长苏伟参加“后哥本哈根时代政府、媒体、NGO的角色及影响力研讨会”时表示，“在哥本哈根会议上扮演不同角色的中国政府代表团、中国的媒体和NGO都做出了积极的努力，体现了三者的互动与配合，以政府为主导，媒体和NGO发挥辅助作用，是中国气候传播的一次有力尝试”。2012年11月5日，气候司副司长李高参加搜狐绿色沙龙时表示，“希望中国社会组织在与国际上的社会组织、公众、媒体的交流中，能够帮助他们客观认识中国积极应对气候变化的政策行动，做出的贡献，以及我们面临的特殊困难”。