土地整理管理

摘要：土地作为生产和生活的载体，因其自然和社会属性成为经济增长和社会进步的支撑和支持条件，土地整理对土地资源的合理配置和可持续利用有重要意义。本文从土地整理的现状和存在的问题出发，通过分析产生诸多问题的原因，提出解决土地整理过程中出现的诸如权属调整等问题的对策，以及作出一些有益的探索。

关键词：土地整理；权属;调整

土地资源作为人类生存和发展的首要资源，土地资源的可持续利用是社会可持续发展的基础。土地整理是实现土地可持续利用的有效手段，通过对土地的整理，可以更好的协调人地关系，实现土地资源的优化配置，为国民经济持续健康发展提供强有力的保证。全国各地都进行了大规模的土地整理运动，取得了显著成效，在此过程中也出现了许多不容忽视的问题，值得探讨。

土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。我国的土地整理分狭义和广义两种，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理[2]。

一、我国土地整理的现实意义

1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。

2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。

3、土地整理有利于社会主义新农村建设。土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。

4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力,他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。

尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。

二、我国土地整理中出现的问题

（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题[3]。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。

（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。

1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。

2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多[4]。

（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。

（四）土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。

（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行家庭联产承包责任制下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。

三、对土地整理的对策与思考

1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。针对农村土地市场机制不健全的情况，加大对农村土地市场服务体系的投入，以保障农民的土地财产权利，促进农村经济发展。

2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。

3、扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等;地方部门也可由政府通过贷款、发行债券；鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入。允许民间资金进入土地整理市场，鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。

4、将土地整理看着是系统工程，而非单纯的土地整理行为。土地整理作为系统性工程，实施中涉及田、水、路、林、村的综合改造，会涉及到土地、农林、水利、交通、城建等诸多部门，各部门必须密切配合才能搞好。土地整理不再是仅仅为了提高农业产量，而是更注重改善人民的生存环境。通过土地整理，追求经济、社会、环境效益的统一和谐。土地整理是一项涉及多学科、多部门、具有多目标的复杂的系统工程，土地整理需要将地理学、土壤学、水利学、生态学、环境学、经济学、工程学、管理学、农学、林学、系统学等学科中的有关理论和方法进行引进和优化组合，土地整理作为一项系统工程，在实施过程中，必须遵循自然规律，注重生态保护，坚持保护生物多样性和生态平衡的原则，注重土地资源的可持续发展[7]。农村现代化进程中，如何兼顾综合效益将显得越来越重要，在土地整理中应加强与其它相关部门的合作，做到社会效益、经济效益和生态效益的有机综合。

5、建立健全土地整理评价机制。土地整理的效果难以确定，土地整理后的耕地能否取得预先设定的效果，是否取得了社会效益、经济效益和生态效益的统一，目前缺乏严格的检查监督和评价机制。重视对土地整理成果的检查验收，健全相关政策法规，进行严格的检查验收，才能杜绝某些地方政府的短视行为，土地整理的成果要动态监测，开展综合效益的分析评价。对合格的土地整理项目，要立卷归档，颁发土地证书，保护整理者、使用者的合法权益。

但是目前我国的土地整理仍处于探索阶段，国家对土地整理市场化发展还缺乏比较健全和完善的政策体系。建立健全的法律、法规是实施土地整理的重要保障，通过法律法规来规定土地整理的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及处罚办法等，解决土地整理过程中出现的问题，以保障土地整理的顺利进行。