论投资体制发展变迁对国企经营的影响

时间:2022-09-10 06:43:10

论投资体制发展变迁对国企经营的影响

内容摘要:投资体制科学不仅可以拉动经济发展,还有利于促进企业经营、实现国家的宏观经济战略。在多年的改革历程中,我国投资体制改革大体经历了投资体制改革探索、市场经济型投资体制萌芽、深化改革与市场经济型投资体制框架形成三大阶段,政府角色逐步从投资活动的操纵指挥者向综合管理者转变,政府成为市场经济投资中的宏观调控主体。

关键词 :投资体制改革 投资管理 国有企业

投资对社会经济发展具有主导作用和乘数效应,若投资管理到位、投资体制科学,不仅可以拉动经济的发展,还有利于促进企业经营,实现国家的宏观经济战略。研究国家投资体制的变迁及对国有企业影响问题,对于科学管理国有企业、保障国民经济健康和稳定增长具有重要意义。

改革开放以来的投资体制改革情况概述

在20多年的改革历程中,投资体制的改革一直是伴随着经济体制的发展不断向前推动,大体可以分为3个阶段。

投资体制改革探索阶段(1979~1983年)

改革首先是以提高政府投资建设的效益为目标而开始的,该阶段改革使得企业与政府开始初步分离,其主要特点是:

企业开始初步与政府分离,在一定程度上具有独立的投资主体身份。1979年8月,国务院批准了《关于基本建设拨款改贷款的报告》,开始在基本建设领域进行“拨改贷”试点,打破了长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式,开创了利用银行信贷进行企业项目建设的先河。同年,在基本建设中试行了合同制、设计单位实行企业化管理、改进国营企业折旧费使用办法、开征企业固定资产税等工作。

政府角色开始从投资活动的操纵指挥者向综合管理者转变。在宏观调控方面, 1982年,国家建委的投资管理职能并入国家计委,其他职能并入城乡建设环境保护部。从1982年起,全民所有制基本建设投资和更新改造投资统一纳入固定资产投资计划,对投资建设实行两级即中央和省级管理,意味着政府开始从唯一的投资主体、投资活动的直接操纵指挥者向凌驾于各投资主体之上的社会投资活动的综合管理者转变。

市场经济型投资体制萌芽阶段(1984~1991年)

随着国家把经济体制改革的重点转向城市,投资体制改革出现了一个高潮,这一阶段投资体制改革的主要特点及影响如下:

建筑和工程设计类单位开始真正走向市场,企业逐步成为投资资金运用主体。1984年,国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》,批转了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》,这两个文件对政府投资的多方面进行了改革。经过一系列改革,到上世纪80年代末,大多数工程设计和建设单位都走上了企业化道路。

固定资产投资项目的决策权逐步分散。《关于改革计划体制的若干规定》决定,生产性基本建设项目按规模划分,属于大中型项目仍按原规定由国家计委或国家计委核报国务院审批;按资金限额划分,国家计委审批权限由 1000万元以上提高到3000万元以上,其中能源企业、交通、原材料行业由1000万元以上提高到5 000万元以上。总投资2亿元以上的项目,由国家计委核报国务院审批。非生产性基本建设项目,凡资金、能源、材料、设备能自行解决,原则上由各部或省、自治区、直辖市自行审批。对实行计划单列的企业集团和国家重点支持的大中型骨干企业,其基本建设、技术改造项目凡经国务院和国家计委审查,批准了设计任务书或总体规划,其单项工程在国家批准的总投资范围内不再报批,由企业自行安排。

政府投资职能从一般行政职能中分离,在投资活动中的角色进一步转换。1988年,国务院批准的国家计委《关于投资管理体制的近期改革方案》,同年国务院授权国家计委了《国家专业投资公司章程》,并先后批准成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业六大专业投资公司。这意味着政府自身的社会管理主体的职能和作为普通财产所有者的职能,与固定资产投资者职能分离。

这时期,政府直接控制投资活动的功能逐渐弱化,而政府作为社会经济活动宏观管理者的功能则越来越突出。政府进一步实现了由投资活动的直接控制者向社会投资活动的宏观管理者的转换,这主要表现在:1985年,对非中央政府直接控制的投资活动实行指导性计划管理;1988年,在国家计委出台的《关于投资管理体制的近期改革方案》中,提出一般性建设投资放给企业和市场,重大的长期性建设投资由国家计划来调节,并逐步建立新的宏观调控体系;1991年,国家开征固定资产投资方向调节税,这是政府以社会经济管理者身份用经济手段管理和引导社会投资运行的尝试。

深化改革与市场经济型投资体制框架形成阶段(1991~2003年)

1991~2003年是投资体制改革深化和市场经济型投资体制框架真正形成阶段。通过实行建设项目业主责任制、法人责任制、投资项目资本金制度,国有企业逐步成为市场投资主体。

1992年,国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。1996年,国家计委正式下发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,并同时废止1992年《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。这样,项目投资实施过程的组织管理权全部从政府行政部门分离出来,由政府行为变为企业行为,国有企业初步成为市场投资主体。1995年,国家计委、财政部联合颁发了《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》。“拨改贷”资金转为资本金后,政府作为出资者由企业债权人变成企业所有人,并逐步演变为股东,从而演变为真正的金融投资主体。1996年,国务院正式颁发了《关于固定资产投资项目实行资本金制度的通知》,要求对各种经营性投资项目实行资本金制度,投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。2001年,国家计委宣布,对于不需要国家投资的城市基础设施等5大类投资项目,投资总额在国务院审批限额(2亿元)以下的基本建设项目不必报国家计委审批,按“谁投资,谁决策”的原则,地方政府出资的由地方计划部门审批,企业出资由企业自主决策。

政府作为市场经济投资宏观调控主体的角色初步确立。在一般性固定资产投资过程中,资金使用、组织管理、工程设计和建设施工等活动分别从政府直接控制中分离出来,企业作为完整意义上的投资主体初步确立,政府直接管理的投资局限在一定范围内缩小。

政府对企业投资监管日益加强。1988年,国家建设部颁布《关于开展建设监理工作的通知》,我国政府投资项目建设监理试点工作由此起步;1995年,国家审计署《关于内部审计工作规定》,要求国家大型建设项目的建设单位设立独立的内部审计机构; 1997年,国家计委颁布《关于基本建设大中型项目开工条件的规定》和《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》;1998年,政府对重大项目建设监管方式进行改革,国家重大建设项目稽查特派员制度开始启动;2000年,《中华人民共和国招标投标法》开始执行;2002年,国家计委颁布《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》,对重大建设项目的招投标监督作了具体规定。

新时期投资体制改革情况及对国企投资管理工作的影响

2003年,党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出了深化投资体制改革的方向。2004年,经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)名义颁布,标志我国投资体制改革进入新阶段。

《决定》的主要内容

投资体制改革的主要目标 按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用,最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制,有利于从根本上消除投资盲目扩张的冲动,解决经济生活中存在的深层次矛盾和问题,实现经济平稳快速发展。

投资体制改革重要举措的主要体现 一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。今后对企业不使用政府投资资金的建设项目,一律不再实行审批制,政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准,对其它项目实行备案制。二是合理界定政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式,合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目,加快推行“代建制”。三是完善投资宏观调控体系,改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。四是完善对政府投资的监督管理,建立政府投资责任追究制度,健全政府投资制衡机制,建立政府投资项目后评价制度和社会监督机制;加强和改进对社会投资的监督管理,建立健全协同配合的企业投资监管体系,依法加强对企业投资活动的监督,建立企业投资诚信制度;加强对投资中介服务机构的监管,对咨询评估、招标等中介机构实行资质管理。

《决定》颁布产生的重要影响

《决定》的颁布,主要对国有企业产生以下几个方面的影响:

企业在微观领域的投资权利得到保障《决定》的颁布明晰了政府和企业的投资及管理范围,企业在微观领域的投资权利得到更大保障。《决定》中的核准制规定,政府只是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目,审核内容主要是“维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面,而不再代替企业等投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核,企业的投资自得到了进一步的肯定与保障。

企业投资审核的程序有所简化 原有审批制规定,企业投资一般要经过 “项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告” 审批三个环节,而新的核准制下只有“项目申请报告”一个环节。从一定意义上讲,实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。为保证这一制度的顺利实施,作为《决定》的附件,公布了《政府核准的投资项目目录(2004年本)》。对于多数企业投资项目来说,政府将不再审批,而是由企业自主决策,按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。这样就有效地实行了备案制,政府可以全面掌握投资意向信息,及时、准确地监测投资运行情况,适时投资信息,引导社会投资方向。同时,对于企业投资、地方政府的权限有所增加,企业与地方政府的关系愈发重要。

企业投资行为将经受更加严格地规范与监督 今后,各类企业都应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规,严格执行产业政策和行业准入标准,不得投资建设国家禁止发展的项目;应诚信守法,维护公共利益,确保工程质量,提高投资效益。国有和国有控股企业应严格按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求,建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度。同时,企业应严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。

参考文献:

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2.薛华,王建初.我国政府投资项目管理方式分析.经济与管理,2004(1)

3.王翔.我国投资管理方式的变革及对策研究.福建论坛(人文社会科学版),2004(2)

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