上海建设重大科技创新基地的对策建议

推进自由贸易试验区和自主创新示范区“双自联动”发展

建设自由贸易试验区和全球科技创新中心都是国家赋予上海的重大战略使命。现阶段要促进自由贸易试验区和国家自主创新示范区的“双自联动”，将自贸试验区投资贸易规则的制度创新与国家自主创新示范区的政策创新紧密结合，形成叠加效应，提升自主创新能力和开放式创新水平。

1、加强物理空间和张江“双自”效应联动。首先，在张园、金桥园、陆家嘴等自贸试验区扩区后与张江自主创新示范区的叠加部分，要形成你中有我、我中有你格局，“双自”双向直接联动，以自贸试验区先行先试优势直接带动科技创新体制机制突破，以建设自主创新示范区需求进一步深化自贸区改革。其次，要实现“双自”覆盖区域的体制机制改革优势以及创新成果在全市无缝对接，直接复制推广，推动上海科技创新从跟随真正迈向引领。全市科技创新中难以突破的创新需求也可以通过“双自”叠加区的先行先试来进行探索。

2、依托自贸试验区促进跨境研发发展。利用自贸试验区贸易便利化制度，加快推进跨境研发便利化。一方面要促进研发要素通关便利化。发挥自贸试验区的“先进区、后报关”等海关监管制度、“动植物进境负面清单审批管理”等检验检疫创新举措的作用，节省通关时间、提升通关效率，推动企业开展研发活动所需的进口设备设施、原材料、动植物标本等能更快更便捷地进入实验室，鼓励企业开展跨境研发活动，提升企业研发外包服务的国际竞争力。另一方面要推动企业保税研发。利用自贸试验区保税研发政策，对区内研发企业进口所需的机器、设备、原材料等货物予以免税，降低企业研发成本。

3、依托自贸试验区促进创新资本跨境流动。利用自贸试验区投资便利化制度，推动创新资本跨境流动便利化。一方面，鼓励并购国外优质科技企业。把握自贸试验区境外投资管理体制改革机遇，简化跨境并购审批流程，推动上海企业开展对国外优质科技企业并购，加快提升企业创新能级。另一方面，拓宽科技企业融资渠道。利用自贸试验区允许境外人民币借款等政策，鼓励科技企业境外融资，降低科技企业融资成本，破除中小型科技企业融资难、融资贵瓶颈。

4、依托自贸试验区促进外资的技术溢出。自贸试验区在2013年推出23项服务业开放措施的基础上，2014年又推出31条开放措施，把开放措施从服务业领域进一步拓展到制造业领域，其中包括汽车电子、航空发动机等领域研发设计方面的对外开放。这些开放措施有利于引进高新技术领域的外资，促进外资的技术溢出和技术扩散。上海建设具有全球影响力的科技创新中心要结合高新技术产业发展需求，有序选择高新技术行业对外资开放，利用外资技术溢出效应，加快培育相关技术和产业的发展。

5、依托自贸试验区破除科技创新体制机制瓶颈。发挥自贸试验区先行先试作用，加快建立与国际接轨的科技创新制度体系。一方面，可在自贸试验区破除制约“四新”产业发展的制度瓶颈。“四新”产业属于新生事物，经常无法在传统产业中找到对应的同类项，可能束缚“四新”企业的快速发展。上海科技创新中心建设要依托“双自”创新平台，探索业态创新、高科技产业化等更为“宽容”的创新创业环境。如可落实推进生物制药CMO代工试点、扩大集成电路保税监管试点等。另一方面，可依托自贸试验区破除国际化人才流动的制度瓶颈。利用自贸试验区的平台，积极探索建立国际人才流动的便利化措施，比如绿卡制度、技术移民、国际人才税收制度等，吸引更多的国际优秀人才在上海发展，真正使上海成为全球创新人才集聚的高地。

完善科技创新基地管理体制机制

6、进一步完善张江高新区管理体制机制。进一步明确张江高新区管委会和各分园管委会的职能，形成既能举全市之力、整合全市资源，又各司其职、分工合作的高效管理体制。加强张江高新区管委会的统筹协调和组织管理职能，加强对各分园及其园中园的考核评价和择优劣汰机制。

7、推进张江高新区分园管理机构的实体化建设。推广闵行、普陀、长宁等区将园区管理机构（管委会）编制单列，赋予其管理职能的做法，作为园区的管理主体和责任主体，接受各区县政府委托，承担各园区的开发建设、招商引资和管理服务职能，在推进各园区建设中发挥主导作用。同时加快政企分开的步伐，厘清政府与园区开发建设主体的职能，将各分园的园中园委托企业管理运营，减少干预、激发活力。

8、进一步深化园区运营主体的体制改革。结合国有企业深化改革和股权激励，选择条件成熟的园中园开展试点：一是调整考核机制。对政府设立的园区国资运营平台公司，改变以往以地区产出和公司盈利为主导的国资保值增值考核，将构建和运营园区科技创新生态体系等功能性建设指标，纳入考核范围，推进其由管理型公司向功能性公司转型。二是优化治理结构。对投资并管理运营园区的国有企业及下属全资子公司，推进其吸收社会资本，转制为混合经济实体，加速推进市场化、专业化、规模化进程，增强内在活力。

9、鼓励民营企业开发建设园区。支持区县和园区对尚未开发的地块，建立社会化运作模式，采取PPP（公私合营）等市场化运作方式，引导民营投资主体建设园区。同时，与社会资本合作设立民营企业建设园区的引导基金，建立“园区+基金”和“基地+基金”的引导机制，形成以民企或民企控股混合实体为主投资建设并管理运营，引导园区健康发展。

10、在科技创新中心全面实现“三张清单”。建议在张江高新区内全面实行“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的管理模式，创新政府管理方式。同时，在科技创新基地复制推广自贸试验区经验，加快转变事前监管模式，促进创新资源自由流动，构建有利于创新驱动发展的政府管理体系。政府除了将高新技术企业认定、高新技术成果转化、服务外包等项目申请的初审权下放外，进一步将更多的行政审批职能直接下放到科技创新基地或高科技园区，以减少审批流程，实现由“管”到“放”，激发创新创业活力。

完善科技创新基地人才政策

11、依托张江高科技园区、漕河泾开发区等园区建设“国际人才试验区”。在绿卡审批、技术移民和国际化人才的个人用品税收、海关通关、返程投资、外汇结汇等方面加以突破，积极争取人才服务培训机构审批权下放、人才职称评定社会化、人才国际交流便利化、人才投资便利化等国家政策支持，形成具有全球竞争力的人才制度，按照国际惯例来管理人才。

12、促进科技创新基地建设人才高地。推动“校―区”联动，促进人才流动。借鉴硅谷和斯坦福大学等联动发展的经验，支持高校、科研机构科技人员到科技创新基地兼职兼薪或创办企业，允许高校、科研机构聘任企业高层次人才担任研究生导师。近期可鼓励张江高科技园区和上海科技大学联动发展，探索促进“校―区”联动发展的机制和举措，促进产学研协同创新。打造“极客空间、创客空间”。在张江、漕河泾等园区，通过设立专门的工作室和技术平台，鼓励相关企业或科研院所吸呐一批国内高层次“极客”、“创客”。

13、完善科技创新基地的人才“名利双收”政策。完善推广张江高科技园区的股权激励“代持股”政策。对符合股权激励条件的团队和个人，给予股权认购、代持及股权取得阶段所产生的个人所得税代垫等资金支持，增强股权激励的可操作性。构建创新创业导向的人才评价体系和人才奖励制度。扩大“人才”的定义范围，进一步完善人才评价方法，建立以市场为导向的人才评价体系，以市场化的角度评选人才、尊重人才，更加客观、公正地评价和激励人才。推进职称制度改革，在职称评定时，向科技创新基地的科技人才倾斜。创新人才奖励政策，对人才的奖励以创新成果和绩效为标准，激发创新人才的创新热情和活力。

推进科技创新基地重大项目建设

14、推进张江国家科学中心建设。国家科学中心是依托先进重大科技基础设施群而建的、支持多学科领域科学研究和技术研发的综合性大型研究基地，对重大原始创新和关键技术突破、推动高技术新兴产业发展作用突出。要以上海光源与国家蛋白质设施等大科学装置集群为基础，以生命、物质、能源和信息等为重点方向，以科学前沿探索、关键技术研发集成和高端人才集聚培养为目标，完善相关体制机制，加快推进张区的国家科学中心建设。

15、推进科技创新基地的重大项目部署。围绕科技进步大方向、把握产业革命大趋势，部署实施一批具有前瞻性重大科技攻关项目。依托现有创新基地的科技和产业基础，重点实施人工智能、大健康产业、新能源、新材料、量子通讯、民用航空等一批科技创新攻关工程，加快培育国际领先地位、填补国内空白的一批新产业，不断提升科技创新基地的应用研究、开发研究等自主创新能力。

16、创新重大项目投融资机制。依托部分张江专项发展资金，通过PPP模式，联合社会资本，设立引导重大项目建设母基金。通过母基金吸引市场投资基金，撬动社会创投资本，打造形成“母基金”体系，参与重大项目成果孵化、转化、产业化各阶段，扶持科技企业、新兴产业发展。

加快园区创新转型发展

17、推进园区产业转型升级。把握产业革命大趋势，进一步明确各园区产业发展定位，大力发展科技含量高、产品附加值高、影响力大的高新技术产业，推进产业集群集聚发展。要加速处于价值链、技术链低端环节的产业向外转移，对于技术落后、环境污染严重、土地产出效率低下的低效企业，鼓励促进企业盘活闲置资源，通过关停并转、产学研合作等手段加快淘汰落后产能、提升技术水平。

18、加快推进园区更新改造。随着土地资源的日益紧缺和全市建设用地的用地“零增长”、“负增长”，要更加严格地控制新增资源利用，提高利用效率。要通过“腾笼换鸟”、“借笼养鸟”等多种方式积极推进闲置资源利用。加大闲置资源管理力度，属于依法可以认定的闲置资源要依法征收闲置资源费用直至收回土地;达不到法定标准但是资源确实存在闲置现象的，能够收购、置换的闲置资源要引进优质项目进行资源收购，企业合法拥有且不愿意转让的，可以通过企业持有资源、园区引进项目的“借笼养鸟”合作方式。

19、进一步完善土地政策。鼓励企业在二次开发中，在符合规划的前提下，利用存量工业用地改建研发类建筑（产业园区类），将用地性质调整为科研用地（产业园区类），并可参照工业用地按规划增加容积率。在土地变性的“土地差价”方面，可对改建的租赁物业，免除变性补地价;对于拟出售物业，则按规定办理。在“两个不变”（土地使用权不变、工业用地性质不变）的前提下，鼓励和支持企业利用存量闲置房产和土地资源，实施老厂房、老仓库、老大楼改造，发展研发设计、文化创意等，不断提升产业附加值和能级。

完善科技创新基地服务体系

20、加大科技金融服务力度。以科技型创新创业企业的融资需求为着眼点，不断丰富科技创新基地的科技金融资源，开发并汇聚各具特色的科技金融产品。要推动银行与园区的“银―区”联动，促进银行科技金融产品创新;要推动风险投资、天使投资、股权基金等社会资本、市场资本在科技创新基地集聚;要完善资本运作平台，进一步明确上海股权托管交易中心与新三板的差异化定位，促进上海股权托管交易中心发展，加快形成覆盖企业种子期、创业期、成长期、成熟期的全生命周期的科技金融服务体系。

21、整合完善孵化服务体系。整合全市科技创新基地的各类孵化器，统一标准、配置、后续服务，建立统一品牌的园区创新孵化平台，实现对制定统一的项目评估机制、统一的项目跟踪和服务机制、统一的项目毕业机制，最终形成标准化、规范化的创新创业服务体系，“全覆盖”园区创新创业企业。

22、推进知识产权服务创新。以国家知识产权服务业集聚发展试验区、国际技术转移转化功能集聚区等重点区域为载体，培育专业化知识产权中介服务机构，引进国际重要平台公司，推进知识产权服务平台和企业专利联盟建设，进一步优化科技创新基地知识产权综合服务体系，建立科技发明披露、专利估值设计、专利授权服务等全程服务模式。

优化科技创新基地发展环境

23、打造低成本创新创业环境。建设零成本创业载体。建议在科技创新基地划出小片区域，对划定区域内的创新孵化实行租金全免，实施五年零成本创业。同时，支持在区域内开展管理体制机制、人才制度、母基金、科技成果管理处置权下放等先行先试。促进资源低成本共享。加大力度支持产业技术研究院等新型产业服务组织建设，构建有利于激活体制机制的平台桥梁。借鉴美国成本价使用实验室的经验做法，进一步降低实验室使用价格。

24、营造创新创业的社交环境。积极引导科技创新基地建设非正式交流平台，组织“创业者训练营”、构建产业图书馆，在科创企业集聚的区域引导设置专供业内人士交流的场所等，以促进网络内的企业、人才、资源的融合与协同创新。支持IC咖啡等产业链创新创业服务平台发展成为民间创业孵化器组织，通过举办多种多样的创业交流活动，吸引优秀人才交流、碰撞，激发创新热情，协助创意落地，扶持人才创新创业。

25、推进产城融合发展。完善的服务设施是吸引企业或者科技人员聚集的重要因素。要进一步完善已有科技创新基地的城市服务功能，推进“科技园区”向“科技城”转变。要推动科技创新基地的城市功能提升，完善公共设施网络化布局，增加生活、商务商业、休闲娱乐的设施配套，创建户外空间，进一步提高城市配套水平，形成科技研发、科研交流、技术展示、休闲娱乐、文化活动、商业配套的复合功能。鼓励张江高科技园区等有条件的园区向“科技城”转型。

26、大力建设新型园区。围绕科技创新的需求，不断完善创新载体建设。建设“智慧园区”。加强信息基础设施建设，不断融入智能化信息技术，提升智能管理、智能服务和智能办公水平，加大对科技创新的支撑力度。建设“生态园区”、“低碳园区”。推进园区绿色节能建筑改造，提高能源利用效率。提升企业绿色低碳意识，引导企业节能降耗，实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

鼓励科技创新基地“走出去”

27、鼓励科技创新基地加强国际合作、提升国际合作水平。鼓励科技创新基地瞄准国际一流科技园区标杆，加大国际合作力度，在园区规划、设计、建设、经营、管理、服务等多领域加强国际间的交流与合作。借鉴山东潍坊硅谷创源孵化器做法，加快孵化器国际化进程，集聚国外人才、资本等科技创新资源，挖掘和培育可引领未来产业发展的创新项目，实现国外创新孵化和国内加速转化。

28、鼓励成熟科技园区“走出去”。针对当前科技创新基地土地空间资源紧缺情况，可总结借鉴漕河泾开发区走出去的经验，促进张江等成熟园区“走出去”。要积极探索以市场为导向的合作机制，探索产业配套、合作招商、园区共建、成果转化等等多种合作新模式，不断拓展科技创新基地的发展空间。

（作者周效门为上海市人民政府发展研究中心综合处副处长，梁绍连为综合处博士）