论我国构建责任政府的必要性和途径

2019-09-09 版权声明 举报文章

摘要 责任政府是建立在人民主权基础上的高效、主动、诚信的政府。建构具有中国特色的问责制政府,关键在于转变政府职能,加强制度建设,提高行政人员素质,扩大公民参与和加强舆论监督。

关键词 问责制 责任政府 责任理念

中图分类号:D603 文献标识码:A

近年来,“问责制”越来越多地引起政府与公共管理学界的关注。通俗来讲,责任政府就是负责任的政府,但严格而言责任政府是一个横跨多学科的综合性概念。我国学者陈国权主张,责任政府是对某一权利主体承担责任的政府,它“意味着宪法和法律是政府及其官员施政的准绳;公民的权利与义务受到政府切实的保障;政府的渎职、失职与违法行为必须承当法律责任;受政府及其官员损害的公民,有权提出诉讼并获得赔偿。” 目前,我国政府正在由大包大揽的生产建设型全能政府向有限、法制、透明、服务及责任型政府转变。其中,责任政府是中国现代化进程中的必然要求。基于我国政府为人民服务的性质和依法行政的理念,建立一个完善的责任政府,将是推动我国政治文明发展的一个重要标志。

一、打造我国责任政府的必要性

近年来,责任政府的理念不断深入人心,之所以构建责任政府,从理论上说,我们的政府是人民当家作主、为人民谋取福利的人民政府,政府存在的最终目标是为了服务于人民。因此,我国政治生活和公共管理的实践迫切需要提高政府的责任能力,构建一个完善的责任政府。一系列事件的处理结果预示着政府对官员工作失职的处理和官员对失职责任的承担开始步入规范化和制度化。政府工作责任制是政务法制化和透明化的必然要求,符合人民迫切要求政务民主、公开的愿望,打造责任政府是我国现代化进程中的必然选择。

(一)建立责任政府是社会主义法治建设的必由之路。

亚里士多德早就提出:“为政最重要的一个规律是:一切政体都应订立法制并安排他的经济体系,是执政和属官不能假借公职营求私利。” 他的“法治应优于一人之治”的思想被近代法律思想家所继承和发扬,赋予了法治以责任政府的含义。十五大报告中明确指出:一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议制。这里的执法责任制和评议制就是政府责任的具体体现,即法律要求政府必须对自己的行政行为负责。长期以来,我国政府主要依靠政策和行政命令办事,而行政法制并不健全,加上传统观念的影响,出现了不少违法的行政行为,大大损害了政府的形象和社会公众的利益。责任政府制度的建立,正是为了改变一些政府机关有其权而不负其责的形象,将政府纳入法制体系。法治建设首先意味着政府要守法,必须依法行政,必须承担法律所设定的一切责任;法治建设必然要求建立一个负责任的政府,否则法治将无法真正实现。

(二)以德治国的实现需要依靠负责任的政府。

《左传》上说“德,国家之基也。”其中讲的就是道德的重要地位,道德不仅可以指导行政,从某种程度上甚至可能代替行政。事实上,对政府及其行政人员道德上的要求对政府施政起到了一定的积极作用。同志强调要“以德治国”,同志要求广大干部“常修为政之德”,践行“八荣八耻”。这些要求是将以德治国与依法治国结合起来,意味着中国政府必须承担法律和道德两方面的责任。以德治国要求政府必须能够承担起社会道德责任,这就意味着政府的一切行政行为必须以社会公德和职业道德为准则。政府工作人员的行为要受到法律和道德水准的双重制约,因此责任政府要求政府机关及其工作人员应该承担除法律责任以外的道德责任。如果不能履行这一责任就不能真正地实现以德治国。

(三)社会主义民主建设呼唤责任政府。

社会主义民主意味着人民当家作主,国家奉行人民民主的原则,由人民委托政府代为行使行政权力来管理社会和公共事务。因此,政府在接受人民赋予的权利的同时,作为人民行使权利的委托人,必须接受人民的监督,对人民负责是其首要职责。政府是人民的仆从机关,权力的行使必须伴随有相应的责任。由此可见,社会主义民主与政府责任密不可分。要实现社会主义民主政治必须从构建责任政府开始。

二、推进责任政府建设的障碍因素分析

随着我国改革开放的深入发展,构建责任政府作为我国行政体制改革的一个重要内容已逐渐为大众所了解。建设责任政府已经成为中央和许多地方政府所确定的政府改革和发展方向。然而多年来存在于政府工作中的陈旧观念并没有发生根本性的改变;责任政府的构建工作也尚未得到宏观规划;相关制度的构建并未得到系统推进,因此我国责任政府未得以完善构建,此项工作任重而道远。

(一)行政人员的责任观念尚未完全树立起来。

责任政府要求行政人员树立起高度的责任感,将进行公共管理与提供公共服务当作应当应为的责任,这就要求行政人员具有为公众服务的服务意识。但是由于中国长期的封建特权有着根深蒂固的影响,行政人员的“官本位”意识非常严重,部分政府官员责任意识淡薄,有了政绩就邀功请赏,出了问题就推诿责任。尤其是在当今社会市场经济利益的驱动下,一部分官员私欲膨胀,导致违法乱纪、贪污腐败、以权谋私,权钱交易等屡禁不止,严重损害了政府的形象,进而使责任政府的构建工作步履维艰。我们应该看到,政府首先是由行政人员组成,而负责任的政府首先要拥有一帮负责人的行政人员。因此行政人员的责任意识和观念对于责任政府的构建起着至关重要的作用。然而从目前来看,我国行政人员的责任观念并未完全树立,这对责任政府的构建毫无益处。

(二)责任机制尚未明确和完善。

完善的责任机制是责任政府存在的必要条件。只有建立起明确、完善的责任机制,责任政府的构建才能走上正轨。然而我国目前责任机制存在以下问题:一是权责不明晰,现行法律对于政府责任的规定尚处缺失状态,即给予了权利却无相应的责任约束机制。权利和责任应该是对等的,有多大的权利就应该负起多大的责任。权责的不对等使行政人员对“负责任”三个字有恃无恐;二是责任追究缺乏具体操作规范和操作程序,追究力度不足,不敢追究、不能深究的现象不并少见,引咎辞职后又复出担任重要职务的官员大有人在。这些使得责任追究流于形式,不够严肃。这些缺陷使得我国目前存在的政府责任机制既不完备又难以执行,如果不能及时弥补这些缺陷,责任政府是无法真正建立起来的。

(三)监督机制不够完善。

我国对政府监督的途径非常之多,除了在行政监督中人民代表大会的监督,还有群众监督、舆论监督等多种监督形式。但是从实践上看,对于政府是否能够履行责任的监督却不尽如人意。我国尚未明确人大对政府监督问责的机制,因此,人大对政府工作的监督尚不明晰;我国政治生活中公民参与监督的途径尚不健全,公民的很多意愿和要求不能得到恰当表达,合法利益诉求无法通过有效的途径向政府反映,这些在一定的程度上影响公民参与政治的热情,这也就限制了公民对政府权力和责任的监督;近年来,舆论对政府的监督范围和力度日益加大,起到了一定的导向性作用,但是舆论监督也受到了来自各个方面的压力,一些情况下不能真实反映事实。

三、构建有中国特色的责任政府

鉴于以上障碍,我国构建责任政府首先要以为人民服务为宗旨,必须从“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的思想出发,将构建责任政府作为一种制度安排,逐步完善各方面机制,积极打造有中国特色的责任政府。

(一)转变政府职能,打造有限责任政府。

在我国,构建责任政府的首要问题就是实现政府职能转变。这就要求政府职能应当实现政府由全能型的“大政府”向有限权利的“小政府”转变。实践证明,对什么都负责的政府最终只能对什么都负不了责,因此,要构建责任政府首当其冲的是要建设有限权利的“小政府”。我国长期处于高度集权的政治、经济体制下,政府的行政干预存在于社会生活的方方面面,包揽了一切社会事务。然而,其结果往往是政府负不起责任。社会主义市场经济体制下的政府应是一种有限权利的政府,凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的,不需要政府越俎代庖,这样才有利于从权力的源头上制约行政权,从而有利于建立起能够负责任的政府。

(二)加强政府责任制度建设,将权责挂钩落到实处。

建立责任政府,就必须把权责挂钩落到实处。“如果享有权力而不承担相应的责任,必然意味着公共权力的无限膨胀与扩张,最终必然威胁民众权力的实现。” 因此,法律在赋予政府权利的同时也应该将政府所应承担的责任明晰化,通过相关法律、法规的制定,进一步规范政府责任,对违法失职行为的程度、性质及应当承担的责任等制定出具体实施细则,由法定的政府责任监督机构进行监督;对有法不依、执法不严、违法不究而造成严重后果的行为,监督机构不仅要严肃追究其法律责任,还要通过执行“首长负责制”,严肃对相关领导人进行行政责任的追究。

(三)提高行政人员的责任意识并加强对行政人员的管理。

政府由若干被赋予职权的行政人员组成,因此这些行政人员应该是责任政府的“责任主体”,提高“责任主体”的行政素养无疑是构建责任政府的必要条件。行政人员需要强化公共利益至上的责任信念,形成良好的行政品德,使负责任成为一种道德习惯,形成一种自觉、自发的行为。为此,首先要严把“质量关”,在选拔和管理行政人员上,要努力实现科学化、民主化、制度化、透明化的人才选拔和任用机制,广泛听取群众意见和反映,真正将群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处;其次制定以实际绩效为核心的评价标准对考核对象的能力和素质全面进行评估,知人善用,任人唯贤;最后要完善对领导干部的免职、引咎辞职和责令辞职制度,避免出现今天引咎辞职,明日换一个地方走马上任的情况。只有真正打造出一支敢于担当、勇于负责的行政人员队伍,责任政府的构建工作才能得到人才上的有力支持。

(四)扩大公民对行政活动的参与发挥新闻舆论的监督和问责功能。

“积极参与是以公民与政府合作为基础的关系,在这种关系中公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定和参与。” 只有促进公民积极参与行政活动才更有利于公民监督政府负责任地行政。政府的权力为人民所赋予,因此,国家的一切权力的都应属于人民。只有人民群众主动积极地参与公共事务,享有知情权和参与权,才能从根本上保证政府真正为人民服务、对人民负责。同时,公民也只有亲自参与到政策制定当中,才能对政策有更明晰的认识,也才能更有效地对政策进行全方位的监督和问责。因此,公民对于整个责任政府的构建具有推波助澜的作用,创建责任政府过程中,需要扩大公民对行政活动的参与。

与此同时,在当今社会中新闻媒体强大的信息传播力和影响力也不可小觑。因此,政府应该考虑制定相关新闻舆论对政府工作的监督法案,加强新闻舆论对政府的监督。应该通过舆论监督的法制化、规范化,从而不断解除政府对新闻媒体的不适当管制,让新闻媒体以最有效、快捷的方式将政府行政行为向社会公众公开,以方便公众的监督,从而使新闻媒体成为对政府行政行为监督的有力工具,对政府产生强大的监督压力,迫使政府更加努力地履行责任。

综上所述,笔者认为,我国责任政府的建立是我国政治文明发展的必然要求,是依法治国和以德治国的有机结合,是人民民主的体现。因此,在我国政府的公共管理运行中实行问责制,建设可问责的政府势在必行。积极转变政府职能,加强制度建设,提高行政人员素质,扩大公民参与和舆论监督,是构建有中国特色责任政府的有效途径。

(作者单位:中国人民大学公共管理学院,中国联合网络通信有限公司北京市分公司)

注释:

陈国权.论责任政府及其实现过程中的监督作用. 浙江大学学报.2001.2

亚里士多德.吴寿彭译.政治学.商务印书馆,1983

韩兆柱.责任政府与政府问责制.中国行政管理,2009.2

OECD publications. Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society. France Paris: OECD, 2003. 13- 14.

参考文献:

[1]张德信.中国公共行政案例教程. 国家行政学院出版社.2004.8

[2]杜钢健.政府职能转变攻坚. 中国水利水电出版社.2005.1

[3]何士青,徐进.责任政府与政治文明. 国家行政学院学报.2004.2

[4]黄建荣,梁莹.建构问责制政府:我国政府创新必由之路. 社会科学.2004.9

[5]谭功荣.问责制:责任政府最基本的实践形式. 公共行政.2004.10

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