个人所得税改革探析

我国个人所得税征收历史很短，但是发展很快。从1980年税种开征到1994年税制改革，全国个人所得税规模从16万元上升到72.67亿元。2013年个人所得税已达6531亿元，是1994年收入规模的90倍。此外，1994-2013年，个人所得税占全国GDP的比重由0.15%上升为1.15%，占全国财政收入的比重由1.39%上升为5.06%，占全国税收收入的比重由1.43%上升为5.45%。

改革的不足

税源范围相对窄小。据统计，OECD（经合组织）国家个人所得税收入占GDP的比重平均为11%，高于中国内地10个百分点。其占税收总收入的比重平均为28%，高于中国内地20多个百分点。这从一个侧面反映出我国个人所得税税源范围相对窄小。与我国正列举应税所得项目不同，在一些发达国家，不管收入来源如何，取得形式怎样，只要能增加个人税收负担能力的，比如减少债务和获得服务等，都可以纳入所得的范围。

分类税制税负失衡。我国现行个人所得税是按类设计，分项计征，未能根据一个人的综合纳税能力实行相对一致的累进税率。这种分类税制随着居民收入来源的多元化，其在税负公平上的失衡就日益突出。比如，来自不同应税项目但收入相同的纳税人，其缴纳的税额可能不同；又如，所得来源单一的纳税人可能比所得来源复杂的纳税人税负重；再如，综合收入较高的人全年累计纳税不一定更多。

计税方式差异较大。在计税期间方面，按次计征、按月计征、按年计征并存；在计税方法方面，应税所得额的计算存在多种计税情形；在适用税率方面，除了比例税率外，有3种累进税率（劳动报酬加成征收是另一种形式的累进税率）。同为累进税率，工薪所得的税率与个体户生产经营所得的税率不同；同为劳动所得，工薪收入与劳务报酬适用的税率不同。这些差异既给征纳双方带来不便，又给避税偷税提供空间。

扣除制度不尽合理。我国个人所得税费用扣除主要采用定额和定率两种扣除方法，未能充分考虑地区差异、通胀因素以及家庭生计等因素。比如，东西部地区的收入标准和物价水平是不相同的，地方缺乏调整扣除标准的权力；又如，历次扣除标准的调整主要通过修法方式进行，缺乏与物价水平挂钩的自动调节机制；再如，费用扣除的范围尚不能适应正在进行的教育制度改革、住房制度改革和医疗保险制度改革对个人所得税提出的与之配套的要求。

税收待遇内外有别。我国纳税人不仅扣除标准低于外籍人员，而且扣除项目也与外籍人员有较大差距。比如，外籍人员以非现金或实报实销方式取得的住房、探亲、出差等补贴免于征税。又如，外籍个人从外商投资企业取得的股息、红利所得不征个人所得税，而我国纳税人从上市公司取得的股息、红利只能根据持股时间长短实行差别征税，其从非上市企业取得的股息、红利则需全额计税。

居民标准过于宽松。大多数国家一般都以一个年度内在境内住满183天作为税收居民的标准。而在我国，无住所个人在境内住满1年才是我国税收居民，而且连续住满5年后才需要就境外所得中境外支付的部分在我国纳税。不仅如此，如果其在第6年以后的年度中境内居住不足90天，可从再次住满1年的年度起重新计算5年期限。

税收法定严重滞后。我国个人所得税法只有15条，实施条例只有48条，实际执行中主要依据200多份规范性文件。这些规范性文件变更频繁，疏漏难免。比如，原有的非货币性资产投资评估增值的税收文件废止后，后续规定仍是空白；又如，对个人投资理财产品如何征税至今没有明确；再如，对独资合伙企业中个人获取的其他公司的投资分红，有文件规定按照个体户生产经营所得计税，也有文件明确作为股息红利单独处理。

改革的阶段和措施

在各方面条件尚未配套的情况下，改革应该分阶段进行：第一阶段，以修改征管法为契机，围绕自然人登记、推动部门合作、加强源泉控管，为个人所得税改革创造条件；第二阶段，就扩大征税基础、完善扣除制度、整合应税项目、统一内外政策、确定综合所得等问题进行专题研究；第三阶段，在专项研究的基础上，形成不同的方案组合，广泛征求社会意见，再以完善个人所得税法的形式推动改革。

根据上述思路现就个人所得税改革提出一些不成熟的建议。

关于完善征管条件。得到征管支撑的税制才是好税制。要以征管法的修改为契机，进一步完善征管条件。比如，解决自然人身份识别问题，加强涉税信息的归集和处理，构建与银行信贷、社会保障、特种消费相联系的信用体系。又如，通过强化银行结算和加强印花税管理，提高对交易信息的采集能力；再如，探索建立以扣缴单位信息、自行申报信息、第三方信息和税务机关整合信息为主的“四位一体”的信息管税新格局。

关于拓宽税源基础。将我国个人所得税课税范围进一步扩大。一是首先确定不征税的项目，除此之外均为税法规定应予征税的收入；二是明确个人收受任何来源的收入，不论是现金、实物、有价证券，还是以减少债务、获得服务等形式，只要能够用货币计量的收入或所得均属应税范围；三是对现行税收优惠政策进行清理；四是在理清会计处理口径的基础上，对未按规定扣缴个人所得税及缴纳社会保障费的工资薪金，一律不得在企业所得税前列支。

关于简并税目设置。要对现有税目进行调整归并。一是将工资薪金所得和劳务报酬所得调整为劳动所得；二是将个体户生产经营所得、个人独资企业所得、个人合伙企业所得、企事业单位承包承租经营所得以及同类性质各类经营所得合并为生产经营所得；三是将稿酬所得并入特许权使用费所得；四是继续保留财产转让所得、财产租赁所得、利息股息红利所得和偶然所得；五是将其他应纳入课税范围的所得并入其他所得。

关于综合征收范围。考虑到综合征收的必备条件和现有基础，可以先将劳动所得和经营所得作为综合所得。同时，对劳动所得达到一定数额以上的情形按年综合征收，也在一定程度上加大了部分文体明星的税负。由于大部分股权投资基金、鉴证类中介机构等多采用合伙制的形式，因此，对其经营所得按照累进税率征收可以对一部分高收入人群进行调节。至于其他所得项目可待条件成熟时逐步纳入综合征收的范围。

关于优化税率结构。对分类所得继续坚持依20%的比例税率按次征收，对综合所得则逐步简化税率结构，降低最高边际税率。一是对劳动所得逐步适用相同税率，以公平各类劳动性收入之间的税负；二是在扩大经营所得和劳动所得范围的基础上，适当减少劳动所得与经营所得的税负差距；三是将综合所得的最高边际税率调降到40%，税率级次以5级为宜，从而与OECD国家41.7%最高边际税率和平均4.5级的税率级次基本持平。

关于完善扣除标准。改变过于僵硬的扣除制度。一是在现有扣除标准的基础上，给以各地一定的调整幅度，以适应我国经济发展不平衡的局面；二是建立费用扣除标准指数化的调节机制，授权国务院根据通货膨胀水平进行调整；三是视配套条件成熟程度和财政的承受程度，适当增加单项扣除，比如子女教育费用和赡养老人费用的扣除等；四是适当增加保障民生、鼓励就业的优惠政策。

改革的方向和模式

我国从“九五”计划到“十二五”规划均提出综合与分类相结合的税改方向。那么，为什么多年来个人所得税改革鲜有进展呢？关键是对改革的目标模式意见不统一。

确定我国个人所得税制改革的目标模式首先要明确原则和标准，以便对各种改革方案进行比较和选择。笔者认为，主要的原则应该包括促进税负公平的原则、提高税收收入的原则、兼顾征管效率的原则、鼓励资本投资的原则。从税收公平的原则出发，应该逐步提高税制的综合性；从提高税收收入的原则出发，应该有助于提高个人所得税在GDP和财政收入中的比重；从兼顾征管效率的原则出发，要尽量采用源泉扣缴与自行申报相结合的办法；从鼓励资本投资的原则出发，要使我国对资本所得的税负与国际水平大致持平。

基于上述考虑，我国改革的目标模式应该包括以下内容：将应税所得分为劳动所得、经营所得和资本所得；在对劳动所得实行源泉扣缴的基础上，对一定数额以上的劳动所得再按年综合征收；完善生产经营的累进税制，将部分资本所得项目纳入生产经营所得范围，对其他资本所得实行比例征收；仍以个人为征税单位，在扣除制度中逐步考虑家庭等因素；适当减少劳动所得与经营所得的税负差距，逐步扩大资本所得征收的范围；与征管改革相配套，在提高社会治理水平的基础上，有效提高税收监管能力。