谨防临时用地不“临时”

根据《土地管理法》第五十七条的规定，“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准”，“土地使用者应当根据土地权属签订临时使用土地合同，支付临时使用土地补偿费；按合同约定用途使用土地，并不得修建永久性建筑物；临时使用土地期限一般不超过两年；临时使用土地期满，土地使用者应当退还土地，并恢复土地原状”。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条中增加了从事种植业、养殖业需要搭建临时建筑的，可以申请临时用地的规定。由此可见，临时用地是为了解决农业生产和建设过程中临时需要使用的土地，只能在临时使用的土地上搭建简易的建筑物，在临时使用完后要及时恢复土地原状。

临时用地具有以下四个特点：第一，临时用地只适用于法律法规规定的工程施工、堆料、运输和地质勘查需要使用临时土地或从事养殖业需搭建临时建筑所使用的土地。第二，临时用地的使用时间较短，一般不超过两年。期满后应当退还土地并恢复土地原状，临时占用耕地的应在期满之日起一年内恢复种植条件。第三，临时用地上不得搭建永久性建筑，期满必须恢复土地原状。第四，临时用地不改变土地权属，仅临时改变土地用途，其审批程序和所要求材料相对于建设用地审批程序和要求相对简单。

实践中出现了大量临时用地“不临时”的现象，应引发人们的警惕：第一，不符合临时用地法定用途的规定使用临时用地。在临时用地通过审批后，擅自改变用途。有些甚至在审批时弄虚作假，骗取同意。如一些“临时酒店”、“临时厂房”，农民的原临时养蚕、养鸡房变为住房、店铺等等。第二，时间不临时。临时用地实际使用超出两年期限，不按照协议约定和法规规定的使用期限拆除恢复原状。第三，临时用地上建筑永久建筑物，恢复原状困难，特别是原农用地上建设永久性建筑，导致耕作层破坏，无法恢复耕种。

这些临时用地违规现象冲击了国家土地管理政策，扰乱了土地管理秩序，使乱占滥用土地现象进一步加剧；破坏了经营性土地使用权必须通过招拍挂出让方式取得的规定，造成国家土地资产流失，也为权力寻租提供了空间。

众所周知，一般建设项目使用土地，需经发展计划、建设、规划、环保、国土等多部门严格的、复杂的审批程序。而临时用地审批环节少，对用地单位来说吸引力很大。随着中央对土地宏观调控手段的加强，新增建设用地报批门槛的提高，土地供需矛盾日益突出，有些地方政府为了追求经济利益或建设政绩工程之需，对建设用地需求的缺口越来越大，这些缺口部分就借“临时用地”予以“合法化”，取得项目土地的“临时出生证”。还有相当多的“临时用地”的形成，是因为乡镇政府招商引资的小项目无法得到建设用地指标，而如果对这些项目拒之门外，乡镇政府又难以完成招商引资任务，因此，也以“临时用地”的名义取得项目所需土地。另外，部分农民建房对宅基地贪大求宽，而法律、法规对农民建房用地又有严格限制，即“一户一宅”且用地面积不得超过省定标准，因此，有些人想方设法钻法律法规的“空子”，比如，一些农民借种养业需临时用地建生产用房为名，达到多占宅基地的目的。这些都和临时用地审批及批后监管把关不严有密切关系。

预防临时用地中的违法现象，应该把管理重点放在临时用地审批和批后监督管理上。临时用地的使用范围，土地管理法律法规已作了明确规定，对于不在临时使用土地范围的项目，不得套用临时用地审批程序供地，而必须严格按照基本建设项目用地程序进行依法审批。对使用农用地建设的项目，尤其要防止借临时用地之名规避农用地转用、土地征收程序和正常的项目供地报批程序，逃避法定税费。

为了预防临时建筑改为永久性建设现象的发生，建议在用地审批时由用地者交纳一定数额的复垦保证金；土地部门要定期对其使用情况进行检查，及时拆除违法建筑、复垦土地。

值得注意的是农村临时用地，如养蚕、养鸡、养猪用房等。从事养殖业一般都需要专用的生产房，对生产用房的质量要求相对较高，而种养业的兴衰受市场制约的因素很大，市场供不应求则种养业发展很快，市场萧条则种养业就会衰退。按《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，停止种养业生产应将生产用房等建筑物拆除恢复土地原状。如果种养业市场复苏，农民又需将拆除的生产用房重建。如此建了拆，拆了建，增加了农民的负担。国土部门按规定严格管理难度之大可想而知。笔者认为，这类临时用地应结合新农村建设规划，根据生产发展需要，因地制宜，科学布局，按照合理用地、节约用地的原则，采取由村集体统一建设、种养户租赁使用的模式。