经济统制与行政权控制论文

2019-09-08 版权声明 举报文章

摘要:现代经济法具有社会公共性特征,是社会法。在政府通过经济法控制经济活动的领域中,经济法主要以实体法规范(授予行政权力)的方式实现政府控制经济生活的目标,行政法则主要以程序法规范(设定行政行为的程序)的方式实现政府控制经济生活的目标。经济领域的广泛控制与救济方式便是行政,经济法的实施大部分属于行政权实施的过程。而对于行政行为的控制的责任就落在行政法上,因此在这意义上说,行政法对经济法的控制与救济是终极的。在经济领域中的行政法治是经济法良性运作的前提和保障。

关键词:经济法;行政法;控制与救济;行政法治

现代经济法是在生产力进一步社会化、商品经济进一步发展成为现代市场经济的条件下,由国家以自己的意志和力量,直接干预经济生活的产物。到了现代社会,生产技术的高度发展和股份公司制度的出现,促进了资本的集聚,出现了垄断的大企业,因而影响了市场结构的自发性,社会利益受到危害。于是,近代法体系所固有的那种机制不得不作修正。近代法体系的修正是以法的政策平衡为特征的,以社会法的出现为标志,以社会化趋势为走向的。这在德国法中表现得最为典型。①随着后来出现的社会立法,经济法、劳动法和社会保障法等立法的社会化趋势也就日益明显。这些变化和趋势都是德国民法典社会利益政策这一崭新法律精神的延续。

经济法这一特定概念的提出,以及作为一个法律部门、一种法律科学进行独立、系统研究开始于20世纪初的德国,最初的经济法是与战备、战争等特殊经济政治需要相联而生的早期的经济法———经济统制法。30年代发生了席卷资本主义世界的经济大危机,美国根据凯恩斯经济思想,推行新政,国家运用经济立法手段克服危机,恢复经济,其他国家也有同类举措,这类经济法规可称之为危机对策法。

二次世界大战后,日本为消除战时经济,解散垄断财团,扶助中小企业的发展,恢复国民经济,大力运用经济立法,一个独立的经济法规群形成,有关理论也得到了很大发展,这就出现了更为科学、更加成熟的,可称之为复兴经济法的现代资本主义经济法。

一、经济法的性质

关于经济法的性质,有的学者主张,作为一个法律部门的经济法,“就其性质而言,它是公法,也就是经济行政法”。①

而日本有的学者认为:“在实体法的领域中,绝不能忽视施行着公法和私法的规制。在这一限度内,经济法为满足经济性———社会协调性的要求,不仅采取公法的规制,同时也采用了私法方面的规制。从这种意义上说,经济法正是跨于公法、私法两个领域,并也产生着这两者相互牵连以至相互交错的现象。”②法国的一本大百科全书中写道:“经济法不仅仅是国家在经济范畴里使用各种权力方式进行干预性措施的规则,因为这样过于狭隘的定义将使经济法成为公法的一部分了。事实上,经济法包括更广泛的范畴。它既涉及私法,例如属于民法部门的商法,又涉及一些与经济事务有关的刑法和劳动法;同样也涉及关于经济规章制度的行政法、税务法;最后还涉及有关经济领域的国际公法。”③

中国有的学者评述西方现代经济法的状况时指出:“西方工业化国家的经济法是公、私法界限在很大程度上已经消失的法律。”④

在外国,有些学者提出,相对公法、私法两大法律因素领域,经济法已形成为第三种类型的法律领域或中间法律领域。⑤在中国亦有学者主张:“经济法是‘以公为主、公私兼顾’的法,是独立于公法、私法之外的,并对二者进行平衡协调的一个新的法系。”⑥

笔者认为,现代社会经济法应该是以社会公共性为根本特征的现代经济法。

经济法调整国家因素影响的经济关系,它的规范既体现国家意志、同时又尊重当事人意志,从社会整体的角度去处理经济领域的法律问题。这就显示出了它的根本特征:社会公共性。而民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的经济关系,它的规范以当事人的意思自治为基础,主要立足于保护当事人个体的合法权益。民法和经济法的共同发展、综合应用是构建市场经济法律体系的中心环节。

立法中,有些公法、私法的界限是明确的,如合同自由原则为私法,国家干预原则为公法。但是实际经济生活极其复杂,公法、私法并非直观地、一对一地反映经济关系,许多情况下必须合为一体,综合调整某一项或某一类经济关系。

其中,私法公法化,反映了商事行为的公法化。例如,合同、竞争、交易、贷款、广告,这些都是商业行为,但政府出于整体考虑,对经济合同实行监督、反不正当竞争、保护消费者权益、决定存款和贷款利率的上下限、发放广告许可证等等。而公法私法化,则反映了政府行为的私法化。例如,国家成为公司的股东,或作为国有土地使用权出让合同的一方当事人,还可以充当接受国际贷款的保证人,等等。在这里,作为财产所有者的国家与作为行使公权力的国家分开来了。

由此可以看出,经济法的一部分属于公法,即经济行政法。这部分法律全部或基本上由公法因素组合而成。经济行政法调整国民经济管理关系,它实际上就是国民经济管理法。我们无须回避经济行政法这个概念,但也不宜将经济法局限于经济行政法的圈子之内。经济法的另一部分则是由公法、私法两种因素融合为一体的,包括企业法、公司法、反不正当竞争法、广告法、商业银行法、土地管理法等。公法、私法结合而成的这部分法律中,往往以私法因素为基础,以公法因素为主导。现代经济法的社会公共性特征,社会整体利益与个体利益的协调,正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。

所以,建立社会主义市场经济法律制度,界定市场行为与政府行为的范围,确立这两种行为各自的及共同的规则,规范、保障企业权利的实现和行政权力的实施,必须科学地应用公法、私法两种法律因素,不作划分不行,把它们截然分开也不符合当今社会法律体系发展的实际。

社会法是公法与私法的结合。因此,在众多的经济法学说中,我们认为“社会法说”最具有说服力。真正的经济法不是国家经济管理法,而是社会经济管理法,①即以社会公共利益为本位对社会经济秩序与私法结合的产物,它意味着私法与公法分离的时代已经结束,也是法律社会化这一重大变革趋势的一大标志———现代法律的重心从个人利益转移到个人利益与社会利益的兼顾上。

尽管我们认为经济法是公法与私法的结合物,但是其中公法(即行政法)成份的比重更大。因为经济法主要是通过国家权力特别是政府权力来统制经济生活,具有权力干预权利的公法特征。所以经济法与行政法具有密切的联系。

传统法律把商品交换关系纳入民商法调整的范围。比如价格问题,如果买卖双方对价格没有异议,则买卖成交。这是商品交换中古老的传统规则,属于公理。现代法却改变了这一格局———除民法调整之外,以政府干预为特征的经济法也介入了。并非所有的商品价格都完全由买卖双方自由决定的,而是由国家确定部分商

品的价格,以“接近商品价值,反映供求状况,符合国家政策要求”,①因此出现了被称为“价格法”的经济法。其中规定部分商品价格是由政府物价管理部门定价,部分商品是由政府物价部门实行指导价,部分商品是采取市场调节价。这其中的市场调节价,就是市场的等价有偿、公平互利等价值规律问题,它是社会自治性质的,属于民商法涉及的领域。而国家定价,则是反映国家强制性质的,属于行政法涉及的领域。这两部分结合在“价格法”中,构成了经济法。

下面以个案来说明行政法与民商法、经济法的关系:

民商事法律关系中,国家一般不介入,一旦介入,它就产生行政问题,形成行政法律关系。张三要求李四赔偿某损失发生争执,这是民事纠纷。当镇政府派员出面调处后决定免除赔偿责任后,就从该民事案件演变出行政案件。②

另外,我们再假设,如果某商店将针线价格降低到成本价以下出售,国家一般是不会干预的。因为这是民商法调整的范围,只要消费者愿意购买,降价是合法有效的。但如果该商店出售的不是水果而是钢材,那么情况就不同了。某钢材公司擅自调整钢材价格,则违反我国有关价格法的规定,必将受到行政处罚。

针线和钢材在这里的区别在于国家对它们的管理态度不同。国家对于前者基本保持自由放任的态度,国家对于后者基本保持严格管理的态度。钢材的销售过程,国家权力以强制性方式介入其中,是由经济法调整而不是由民法来调整,在我国实践中被称为“经济执法”。

新疆某市石油公司于1995年1月向市物价局提出书面申请,请示准予降价销售石油制品,物价局领导同意后由工作人员电话答复石油公司,并在申请报告上注上“备案即可”字样。此后石油公司及其下属工贸公司开始陆续降价。同年2月,市物价检查所根据自治区有关部门决定通知石油公司恢复原价格,同年3月,检查所对石油公司和下属工贸公司的价格进行检查,决定没收降价差额款三万余元。③到此,检查所行使行政权力的行为属于行政行为,执行的则是一部被称为“价格管理条例”的经济法。

石油公司和工贸公司不服处罚决定向法院提起行政诉讼,诉称他们的降价是物价局准许的。事实上行政法也存在于“价格管理条例”等价格法之中,因为其中已设定了一些规则,包括降价由谁核定,对降价的处罚由谁执行,等等。行政法的作用就在于:事先规定石油降价应由自治区物价部门具体核定,市物价局领导和工作人员准许降价属于越权行为;事先规定对石油公司等进行处罚应由自治州一级物价检查所负责处理,市物价检查所的处罚也属于超越职权。

法院经司法审查,确认这两条后,判决撤销检查所的处罚决定。如果行政机关内部在处理该案时就严格按照价格法的有关规定执行,那么行政法的作用是通过行政机关自己的自律得以表现的。而从本案结局来看,行政法的作用是通过司法审查得以体现的———它控制着行政权力———以法律来界定行政职权的归属,超越职权的可由法院予以撤销。

二、经济法与行政法的关系

(一)经济法和行政法的静态关系

经济法与行政法的联系是经济法所调整的经济管理关系,有些也具有行政关系性质,必要时也要采用行政手段。它们的区别有:

经济法所调整的经济关系本质上是一种物质利益关系,是物质利益实体的管理性质关系,不是行政管理关系;经济管理法律关系主体虽然是管理者和被管理者,但都是经济权利主体和经济义务主体,都依法享有经济权利及承担经济义务,并非一方是权利主体、一方是义务主体的单纯命令与服从关系;经济管理法律关系追求的是一定的经济目的与经济效益,遵循的是市场经济规律,不能单纯体现行政机关和行政首长的意志和意图等;经济法主要运用经济手段,但也以行政手段为辅。

(二)经济法和行政法的动态关系

经济法与行政法从调整对象上来看是无法加以区别的。比如被视为现代经济法典型或核心的“反垄断(不正当竞争)法”显然属于经济法,其中授予行政机关统制、惩治垄断行为的权力,规定行政处分行为的措施、程序等。甚至有人认为这个法律就属于行政法,称为经济行政法。难道我们说反垄断法与行政法无关吗?显然不对。经济法的性质告诉我们,它主要是政府统制经济秩序的一个独立部门法,政府在经济管理方面的作用就存在于经济法之中。在当代中国,既然经济法是国家进行市场经济宏观调控的法律,而宏观调控的主要内容是行政机关对市场经济秩序从行政管理角度进行宏观调控,那么经济法的实施大部分属于行政权实施的过程。比如工商管理机关实施工商管理法规的活动就是行政权力实施的活动。

在政府控制经济活动的过程中,法律又是如何控制政府行政行为的呢?这中间存在着双重控制关系。

前者是经济法的任务,主要目的是控制市场竞争,保障经济秩序;后者是行政法的任务,主要目的是控制行政权力,保障经济自由。当然两种任务不是截然分离的,而是相互渗透、有机运行的。强调政府干预市场经济走向法治化,就是要把政府干预市场经济过程中的每一个行政机关、行政行为(包括抽象行政行为与具体行政行为)和行政环节都纳入法治化轨道。在该目标取得后,经济行政行为将完成由恣意行政向法治行政的转变。

因此我们认为行政法与经济法的关系是:实体(经济法)与程序(行政法)的分工。在政府通过经济法控制经济活动的领域中,经济法主要是以实体法规范(授予行政权力)的方式实现政府控制经济生活的目标,行政法则主要是以程序法规范(设定行政行为的程序)的方式实现政府控制经济生活的目标。笔者认为,行政法与行政诉讼法并不能构成实体法与程序法关系,行政与行政诉讼二者形成法律决定的实体依据都是同一的,这就是经济法等社会法,社会法的实施既依赖行政也依赖行政诉讼,行政与行政诉讼构成了社会法的一种独特的实施方式。什么是典型的现代行政法?是行政程序法。现代行政权力的扩大与强化,很少表现在行政法里面,而大量表现在经济法之中。如果说行政法被瓜分后只剩下行政组织法、行政程序法和行政诉讼法,那么这个“瓜分者”就是经济法。而行政法的主要内容是行政程序法,因此经济法与行政法两者在现代法律体系中的分工关系类似于是实体法与程序法的分工关系。

经济法是行政法的私法化的结果。公法私法化是现代社会法律发展的趋势之一。它与国家权力干预的强化有关。“企图回到纯粹的自由放任政策,使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能,实际上是拒绝整个现代文明的趋势”。传统行政法作用的简单地增强则导致国家权力的过分强化,容易导致对个人利益、市场自由的损害,于是需要对传统行政法进行一定的调整,使国家权力不完全采用强制的方式对待经济生活。当国家权力向过去权力不介入的经济生活领域延伸时,便出现了以行政统制与经济自治相互补充、相互渗透的新型法律领域,这就是经济法。

两者社会牵涉面的重叠。行政法应当对政府一切公权力行为进行无死角的控制。既然经济

法是国家权力特别是政府权力干预经济生活的一种法律形式,那么行政法应当对政府权力控制经济生活的活动实行全面“再控制”。所以行政法所涉及的面几乎应该是涵盖了经济法所涉及的社会关系面。换言之,经济法控制经济活动的面有多大,那么,行政法的涉及面也应当有多大。

两者调整方式的配合。行政法是以强制性干预为特点的,它不仅表现为对治安对象、纳税对象等相对人的强制,现代行政法更多地表现为对行政主体的强制。经济法是以政策性平衡为特点的,它一方面保障社会公共利益,另一方面要保护经济主体的权利,因而不采取传统公法的强制性干预,也不采取传统私法的自治性调节,而是将两种调整方式有机结合起来,产生政策性平衡。经济法的政策性平衡不是以简单的主张为特点的,而是以折衷和妥协的平衡态度为特征的。西方法律社会化或“社会本位”就是法律的政策平衡原理在西方国家的具体表现。运用政策性平衡方式是对传统私法与公法功能的一种折衷、修正和变革,同时它又代表着现代法的一种倾向。因此现代法在功能上是一种混合型或曰平衡型的法。政策性平衡的调整方式表现在法律内容上,就是政策(国家意志)对于公理(社会习惯)的修正。

两者以不同的价值取向达到最终目的一致。社会法与市场经济的竞争性所带来的社会公害、风险因素相关,主要功效在于限制市场不公平竞争、限制市场引起的公害,使风险分散、转移,让公众来承担,以减少损失,体现社会互助合作精神,保障社会公共利益。行政法为政府宏观调控的权力起到依据的作用,一方面也防止权力滥用,另一方面保证权力的正常运转。所以作为社会法的经济法,它保障政府对市场弊端的控制,实现经济生活的秩序价值;行政法控制行政权力的滥用,保障政府经济调控的适度,确保经济生活的自由价值。两者以不同的价值取向统一于同一目的,即保障经济的繁荣与发展。

三、行政法治———行政法对经济法作用的控制

从前述分析可知,经济法的主要特征就是综合运用民事方法、行政方法(甚至是刑事方法)来对私法关系进行全面干预与监控,民事救济方法的补偿性、滞后性、被动性已经不能适应经济法的目的、宗旨,行政方法成为经济法基本的调整手段,如行政许可、行政检查等。当运用行政方法调整时,经济法与行政法构成依赖性的链接关系。即行政法对经济法的控制与救济。换言之,它的基本运作线路便是:通过行政对经济进行控制,通过法律对行政进行控制。三者形成良性互动。

由于经济法等社会法处于公私法融合的第三法域,其私权救济部分通过民事诉讼实施,其刑事制裁部分除独立性的散在立法外已归入刑法典,均通过刑事诉讼实施,而其基本的实施方式则是行政与行政诉讼。因此,从这个角度上讲,经济法与行政法构成实体法与程序法的关系。由于行政的广泛性、多样性、专业性,行政法不可能像诉讼法那样实行法典化,在具体经济法律法规中实体法与程序法往往是融合在一起的,如反不正当竞争法、产品质量法、专利法、商标法等。经济领域的广泛控制与救济方式便是行政,而对于行政行为的控制的责任就落在了行政法上,因此在这个意义上说,行政法对经济法的控制与救济是终极的,行政法是经济法的最后救济屏障。经济领域中的行政法治便成为经济法良性运作的前提和保障。正因为如此,在法律部门划分上产生了理论的分歧,如经济行政法与经济法的分歧。

笔者认为,按照经济行政法观点,实际上将经济法人为地分成公法、私法两个部分,割裂了统一的经济法律关系,陷入机械的公法、私法的二元论,充其量经济行政法是经济法的一个侧面。只有把经济法作为一个独立法律部门才能把握其实体本质和整体特征。行政是经济法普遍采用的实施方式,但并不是唯一的程序选择,如美国反垄断法的实施方式就包括民事私诉、民事公诉和刑事诉讼,民事公诉是由司法部和联邦贸易委员会向法院提起的。这种民事公诉就是一种新的法律实施方式。由此可见,从私法走向经济法是一个实体法与程序法互动的过程。

参考文献:

①从上个世纪末的德国民法典(1896年)的对所有权的限制性原则到魏玛宪法中的社会化条款(第156条)的出现,也就开始出现了法律重心从个人利益向社会利益的政策倾斜,进而出现了公法与私法的相互渗透。德国在第一次世界大战前后最先使用了“经济法”概念,并制定了相应的法规。德国1910年的《钾矿业法》、1923年的《经济力滥用防止法》这两部经济法性质的法规恰恰典型地反映了经济法的政策倾斜功能。《钾矿业法》的立法背景是设有共同销售机构的钾卡特尔受未加入卡特尔的同业者的威胁而濒于崩溃,给社会经济秩序带来危害。而《经济力滥用防止法》则相反,其立法背景是战后通货膨胀加剧,卡特尔因利用昂贵物价加速了通货膨胀而受到普遍非难。该法对卡特尔进行了许多限制,诸如卡特尔在不当提高价格或区别对待、不当侵害营业自由等危及国民经济或公共利益的场合,经济部长可以要求新成立的卡特尔法院来禁止卡特尔的成立或宣布其无效。这两例分别都典型地表现了经济法的政策平衡功能———在保持私法的自行性调节机制的基础上又运用公法的强行干预,既体现了各种利益的妥协与平衡,又体现了社会利益的保护精神。

①王家福:《社会主义市场经济法律制度建设问题》,载《举办法律知识讲座纪实》,法律出版社1995年版,第95页。

②[日]金泽良雄:《经济法概论》,满达人译,甘肃人民出版社1985年版,第33页。

③见法国《拉鲁斯百科全书》,转引自国外法学知识译丛:《法学总论》,知识出版社1982年版,第32页。

④芮沐:《美国与西欧的“经济法”和“国际经济法”》,《法学研究》1979年第5期,第47页。

⑤见法国《拉鲁斯百科全书》,转引自国外法学知识译丛:《法学总论》,知识出版社1982年版,第30页;芮沐:《美国与西欧的“经济法”和“国际经济法”》,《法学研究》1979年第5期,第25页。

⑥潘静成、刘文华主编:《中国经济法教程(修订本)》,中国人民出版社1995年版,第43页。

①认识“经济法是社会法”的意义不亚于认识“宪法是根本法”的意义。我国于80年代产生的所谓“经济法”在观念上并不是真正的经济法,而是公法性质十分浓厚的经济行政法或国家经济管理法。由此带来一系列不正常的现象:我们把计划法作为经济法的“龙头”;使经济法应有的社会利益本位异化成为“国家本位”或者“权力本位”;把许多不属于经济法这个部门法的内容如合同法纳入到经济法里面,同时又把许多理当属于社会法体系的内容排斥在外,如社会福利、社会保险等社会保障法没有相应规定;国家以利益主体的身份出现在经济活动领域,甚至形成了行政性垄断的现象,等等。中国应当充分意识到经济法的社会法性质,这对于转变经济法的观念具有重要意义。

①引自《中华人民共和国价格管理条例》(1987年国务院发布)第7条。

②典型案例参见“刘文

国不服大连市金州区卫生局医疗事故处理决定案”,载《人民法院案例选》(总第5辑),人民法院出版社1993年版,第183页。

③《人民法院案例选》(总第18辑),人民法院出版社1997年版,第264页。

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