《新条例》离完全补偿还有多远

目前，我国国有土地上房屋征收拆迁纠纷大多是因补偿价格或者补偿办法所致。我国2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新条例》）拉开了新时期房屋征收补偿“新政”的序幕。立法对解决房屋征收纠纷发挥了积极作用，但是也没有完全解决征收难、拆迁难的问题。本文试图从补偿价格和补偿办法方面去探索其中原因。

一、房屋征收补偿原则：市价补偿与完全补偿的内涵与构成

市价补偿就是根据房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度等因素，根据市场评估价格确定。市价补偿的前提是存在着良好的市场条件并以此作为交易的基础。通常而言，达成公平市场交易价格必须满足市场是开放的、获取信息的成本不会太高、经过合理的等待时间以便潜在的买家能发现该财产、交易双方自愿达成协议等几个条件。从房屋征收补偿价格的形成机制着眼，我们会发现房屋征收发生在一个买方和一个卖方之间，“开放”的市场并不存在。同时，征收主体是政府，被征收人处于弱势地位，房屋征收所体现的是一种强制交易行为。显然，市价补偿实质上是一种理论预设，因而我们在对《新条例》和其他相关立法进行解读时，合适的态度是用市价补偿的眼光对现行制度进行衡量，发现其积极意义而不是因为其形成过程的非理想化而将其作为制度标杆进行批评。

与市价补偿原则相比较，完全补偿原则之价值构成完全体现了公平的原则，这也使其更加理想化。尽管如此，按照完全补偿的标准对征收之房屋价值进行梳理是有益于制度改进的。具体而言，其价值构成如下。

1.房屋在被征收前的客观价值

V1———初始客观价值。即被征收人最初取得该房地产权利时所花费的成本。土地的初始客观价值就是购入时的市场价格与交易成本之和。地上房屋的初始客观价值就是房屋的所有建造成本及利润。

V2———自然增值。即不动产自身性质的变化导致的价值改变。价值增加的原因可能是可用土地面积的减少而导致的土地增值。

V3———直接投资增值。即房屋所有权人投入到房屋中的劳动力、资本等要素在房屋中凝结固化的表现。

V4———环境辐射增值。即由于周边环境的变化而导致的房屋价值变化，包括自然环境和社会、经济等人文环境。

2.征收前被征收人的主观价值

V5———消费者剩余。即作为房屋购买的消费者支付意愿与市场价格之间的差额，衡量了消费者在购买房屋行为中感觉到所获得的额外利益，体现的是房屋给消费者的总效用与其市场价格之间的差额。

V6———社区价值。即基于长期居住而形成的社区人际关系网络，是同一社区内的社会资本在财产上的体现。

3.征收事件对房屋价值影响

V7———征收项目对房价影响。即基础设施建设或旧城改造等活动导致的土地增值或者递减（比如改善交通条件，V7>0；噪声污染和交通拥堵，V7

O C———征收项目的未来可能收益。即自由市场中房屋从低价值认知的人转移到高价值认知的人手中时房屋所有权人获得这种溢价的可能。

T———交易成本。即征收双方为达成协议并完成征收所花费的开支。包括征收者（政府）承担的交易成本和被征收者承担的交易成本。

二、《新条例》中征收补偿制度的新发展

按照市场价格进行公正补偿是目前多数国家征收补偿的基本做法。以市价补偿原则来衡量，《新条例》在以下几个方面体现出其进步性。

1.估价方法：从重置成本法到市场比较法是对私有财产权的尊重

从1991年的“按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”（《城市房屋拆迁管理条例》第20条）到2001年市场评估价和政府指导价的双轨制（《城市房屋拆迁估价指导意见》第13条、第14条），再到《新条例》规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”（《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条），我国国有土地房屋征收补偿估价中市场比较法已经成为补偿评估的首选办法，反映了政府对私权利的尊重。相对重置成本法，市场比较法的估价结果更贴近实际。由于成本对于市场变化的感知较间接，因此重置成本法不能及时反映房屋的价格水平。市场比较法以发达的市场体系为前提，与估价时点近期有过交易的类似房地产进行比较，对这些类似房地产的已知价格作适当修正，是当前供需和未来预期的直接反映。

2.估价时点：从政府土地指导价到征收公告之日为估价时点使得土地使用权市场价值得到显化

重置成本法中的地价成本一般都参考基准地价或所谓土地区位价格来调整区位因素对地价的影响。后来提出实行政府指导价和公开市场价格的双轨制，政府在土地管理活动中的双重身份同样会使得偏离市场价值的政府指导价成为制定补偿标准的主导方式。《新条例》明确规定“房屋征收决定公告之日”用市场比较法评估得出的房地产价格反映了评估时点在公开市场上的土地使用权价格，具有时点性、区位性，使得土地使用权价值得到基本显化。

3.补偿方法：从土地使用权的强制剥夺到就近安置使被征收人土地发展权得以分享

房屋征收行为本身不产生利益，但基于征收行为之后由于土地用途性质改变、利用强度改变和对土地的再投入会产生增值收益。这部分增值收益被地方政府以土地出让金的形式和开发商超额利润的形式分配。然而，土地不论是作为生产资料还是生活资料，原土地使用者都参与了价值的创造过程。因此，作为土地增值过程中一个重要组成部分，原土地使用权人理应享有土地增值的部分收益。

按照目前的房屋征收补偿办法，被征收人常常被迫提前交还土地使用权，尽管在征收过程中得到了部分土地使用权补偿，但却因为土地使用权的提前回收失去了这块土地的未来增值收益。《新条例》中关于必须提供就地或就近安置的要求，部分保留了被征收人对被征收土地未来增值溢价的享有权。虽然土地溢价补偿没有得到显化，但就地或就近安置方案给被征收人提供了一个享有土地溢价的机会。

三、《新条例》离完全补偿有多远

如前文所述，市价补偿原则的实现本身是需要条件的，市价补偿之实施条件的不完整性直接影响到《新条例》相关制度实施的有效性。另一方面，从完全补偿的角度考量《新条例》，其制度差距也是显而易见的。

其一，市场价格是客观价值，不能涵盖被征收者的主观价值（V5+V6）。市场价格是一种客观的非人格化的价格（V1+V2+V3+V4），客观的市场价格不能完全包含被征收者个人对财产的主观偏爱（V5+V6）。因为如果市场价格高于主观价格时，房屋所有权人早已出售了该房屋。因此当被征收者对被征收财产的消费者剩余和社区价值评价较高时，如果仅以此评估价格作为补偿标准，势必造成被征收者的损失，而不能完全弥补这种特别牺牲。

其二，房屋征收补偿的估价时点在征收决定公告之日，不能反映房屋征收导致的价值变化（V7）。在旧城改造或者基础设施建设大力推进的时代，城市房价也在日新月异地变化。对被征收房屋的估价定格在征收决定公告之日，一方面否认了被征收者享受征收带来溢价的权利；另一方面由于对未来改造规划信息的释放，人们会对区域内房价产生乐观的预期，从而推动房价在短期内的快速增长。因此，从公告到得到补偿期间，被征收者拿到的补偿款已经无法在周边买到类似房屋。

其三，强制交易下的市价补偿，只是对剩余土地使用权的一次性买断和补偿。国有土地上房屋征收，主要是对土地使用权的回收。土地使用权作为一种用益物权，享有占有、使用、收益的排他性权利。70年的国有土地使用权，就赋予了土地使用权人70年的收益权。所谓市价补偿，只是对剩余土地使用权的一次性买断和补偿，但其实被征收者也许并不同意出售自己的土地使用权，因为房价上涨的预期，使被征收者未来获得额外利润的机会较大。

其四，市场价格相同的房屋不一定具有相同效用。征收行为让被征收人背负的主观价值损失通过相等价格的替代品来弥补。房地产作为一种特殊商品，在市场上不可能购买到完全相同的替代品。一方面，房屋的价格取决于区域、面积、风格、户型、邻里关系等特征以及消费者对这些特征组合的偏好。另一方面，由于房地产的异质性，两套价格相等的房子，对于被征收人来说不一定具有相等的价值，并且房屋主人对房屋的情感依附会随着居住年限的增加而提高。

四、结论

市价补偿是目前国际社会通行的制度模式，《新条例》也将市价补偿作为相关制度设计的基础，从而提高了我国房屋征收补偿之制度实效。但是，从完全补偿的角度衡量，《新条例》规定的补偿价格反映的只是房屋客观价值和部分交易成本（V1+V2+V3+V4+W T），并未将被征收者的主观价值予以补偿（V5+V6），也未对征收项目的未来可能受益进行补偿（O C）；就近安置提供了土地溢价的分享机会，但对于需要货币补偿的被征收人来说，征收导致的价值变化（V7）没有反映到补偿额中。

结合本文的论述，以下几个方面应当成为制度进一步发展的方向：一是建立合理的产权制度以明确界定土地使用权权能，以及在土地使用中获益、受损的边界和补偿原则；二是从土地出让收益中建立城市建设特别牺牲基金，拿出一定比例补偿因拆迁导致的主观损失、未来可能获利损失和分享土地溢价收益的权利；三是估价时点应该选择在补偿时点，以避免因征收公告造成的区域房价上升导致的补偿不公；四是建立平等、民主的协商机制。虽然征收行为是一种强制交易行为，但一种平等、民主的协商机制可以使得被征收人能够通过协商谈判接近主观价值，也会减少因纠纷而起的交易成本。