关于住房公积金行政许可事项风险防范的探析

摘 要：《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）颁布至今已近十五年，在一定程度上起着控制中国住房公积金管理机制运行，调整中国住房公积金管理关系的规范性作用。但是，随着全国各地住房公积金管理中心规模的不断扩大，住房公积金职能的充分发挥，《条例》已逐渐显现与住房公积金事业的发展不相适应的局面。如何在法律依据不足的劣势下积极有效地遏制各种违法行为，是目前各地住房公积金管理中心正面临的难题。

关键词：住房公积金；行政许可事项；风险防范

中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）36-0151-02

一、住房公积金行政许可事项

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”《行政许可法》第14条规定了法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。根据《行政许可法》第22条至第24条规定，行政许可的主体分为行政机关、法律法规授权的组织、受行政机关委托的其他机关三类。《条例》第11条的规定赋予了住房公积金管理中心在实施行政许可行为时的适格主体资格。根据以上法律、法规的规定，对于住房公积金管理中心的法律主体地位可以界定为：行政法规授权的、行使法规授权范围内行政许可职权的组织。

根据《条例》第25条、第26条对住房公积金管理中心具有进行住房公积金提取和贷款审批的权利以及《关于公布第二批行政许可项目、第一批非行政许可审批项目的通知》（常政办发[2005]190号）的规定，我市住房公积金管理中心目前的行政许可事项为住房公积金提取审批、住房公积金贷款审批两项。

二、住房公积金行政许可事项中存在的风险

随着房地产市场的不断升温，套取、提现住房公积金并从中牟取暴利，成了一些人眼中的新的生财之道。根据近年来各地住房公积金管理中心发生的骗提骗贷住房公积金的案例，可以将这两种行政许可事项中存在的风险主要分为以下三种形式：（1）通过伪造相关材料骗提、骗贷住房公积金；（2）以进行合法产权交易的形式行为掩盖骗提、骗贷住房公积金的非法目的；（3）一些“黑中介”专门设立公司与骗贷者签订形式合法的聘用合同缴存住房公积金，然后通过相熟的房地产公司内部人员为骗贷者签订形式合法实际没有购房行为的合同来骗取公积金贷款。

以上骗提骗贷住房公积金的行为已经极大地损害了住房公积金的管理秩序，如果不加以制止，势必使住房公积金余额不断减少，严重影响住房公积金资金安全运作和职工个人住房贷款，最终危及住房公积金制度，直接损害的是广大缴存人的利益。目前，由于对以上违法行为的惩处方面尚存在法律空白，对这些行为应该如何定罪定性，成为各地住房公积金管理中心打击过程中的一个瓶颈。

三、对行政许可申请人违法行为风险防范方式

（一）内部风险防范方式

在内部风险防范方式上，要做到“两强化”，即强化对特定人员辨别真伪材料的培训、强化法规部门的力量。

1.强化对特定人员辨别真伪材料的培训。窗口是直接办理提取、贷款这两项行政许可审批业务的部门，也是甄别行政许可申请人是否存在违法行为的“第一道防线”。如果窗口工作人员不具备辨别行政许可申请材料真伪的基本技巧，那么一些不法分子便可以突破这道最直接的防线而长驱直入。（1）特定人员范围的确定。根据目前中心窗口人员的配置情况，主要分为初审柜员、复核主管、窗口主管。其中，大部分柜员属于人才派遣公司的派遣员工，与中心不存在直接的合同关系，这些人员综合素质良莠不齐，而且流动性较强，每当发生新旧员工交替时，中心就要对其进行重新培训，尤其是对材料真伪鉴别的培训往往需要请公安等相关部门的专家来授课，该项培训内容具有一定的机密性、成本较大，所以建议只对岗位相对稳定、责任心较强的复核主管和窗口主管进行该项专业化较强、机密程度较高、成本较大的培训。（2）培训中应遵循的原则。此外，进行该项培训时还应遵循“定期更新”原则。由于一些不法分子造假材料越做越真，行骗水平越来越高，所以我们也应定期接受相关部门的培训，不断提高辨别材料真伪的能力，为抵挡这些不法行为筑就一道铜墙铁壁。

2.强化法规部门的力量。窗口人员对行政许可材料进行审核时虽然能发现一些假材料，从而制止一些违法行为，但是由于窗口部门的职责权限，仅能从事前、事中的角度对行政许可中的风险进行防范，无法对已经发生的违法行为进行事后的审查和处理，所以就需要一个部门对已经发生的行政许可事项中申请人的违法行为进行事后的监督和处理。法规部门可以对已经审批的行政许可材料进行审查，对涉嫌违法的行政许可申请人的骗提骗贷行为进行调查取证，采取包括执法手段在内的多种手段追回已经流失的资金，从而对行政许可审批事项的审查形成一套事前、事中、事后审查的完整体系，从法律角度保障中心的资金安全。

（二）外部风险防范方式

在外部风险防范方式上，要将非法律防范手段与法律防范手段相结合。

1.非法律防范手段。目前中心已经掌握了一些骗提和套提行为的情况，我们可以采用“先礼后兵”的方式，在窗口作告示，声明中心已通过与相关部门合作，掌握了一些骗提套提公积金的证据，警告那些骗提套提者在规定时间内将骗取的住房公积金主动退回中心，中心可以不予追究；假如在限期内仍不退回的，中心就通报其所在单位，由单位进行处理；对于通报单位后仍不退回的，中心将对其立案，并采取相应法律手段，对涉嫌犯罪行为的，还将追究刑事责任。在进行告示的时候，将相关的法律条款依据、法律后果进行公示，同时告知广大职工委托“黑中介”办理骗提套提行为时可能给他们自身造成的诸如钱财被骗、信息泄漏等风险。通过采用这种方式可以对一些心虚的骗提骗贷者施加压力，使他们中的部分人主动向中心承认，也可以对一些有骗提骗贷想法的人产生威慑作用，起到一定的预防效果，同时，还可以对一些“黑中介”和造假人员产生“亮剑”的效果，在一定程度上遏制他们这种公然破坏住房公积金管理秩序的卑劣行径。

2.法律防范手段。（1）对行政许可申请人违法行为的法律防范手段。《行政许可法》第78条规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在1年内不得再次申请该行政许可。第79条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”今年年初起施行的《常州市住房公积金管理办法》（常政发[2008]196号）（以下简称《办法》）中的罚则部分即以《行政许可法》的以上两条规定为依据，规定了对骗提骗贷者的具体处罚方法。《办法》第51条规定：“职工隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请提取住房公积金或申请住房公积金贷款的，公积金中心不予办理并暂停其一年内的住房公积金提取或贷款资格。”第52条规定：“以欺骗、贿赂等不正当手段提取住房公积金或取得住房公积金贷款的，由公积金中心责令限期退回资金并暂停其三年内的住房公积金提取或贷款资格；拒不退回住房公积金的，可以申请人民法院强制执行；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”以上法律和政府规范性文件均可作为中心对行政许可申请人的违法行为进行行政处罚的依据。中心可以根据以上依据制订相应行政许可申请人违法行为处理规定，通过法律手段来对行政许可申请人的违法行为进行制约。（2）对协助进行行政许可违法行为人员的法律防范手段。目前，协助进行行政许可违法行为的人员主要有行政许可申请材料造假人员、“黑中介”、房地产相关行业的其他人员等。根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）的相关规定，这些协助人员可能涉嫌的罪名主要有：《刑法》第209条非法制造、出售非法制造的发票罪和非法出售发票罪，第225条非法经营罪，第280条伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪，伪造、变造居民身份证罪。其中，一些“黑中介”公积金套现小广告并协助行政许可申请人进行骗提骗贷的行为明显超越了其资质证书规定的范围，已经严重违反了《江苏省城市房地产交易管理条例》的规定，应由房地产管理部门按照条例规定，根据具体情节，对其采取责令改正、没收违法所得，罚款、降低资质等级或吊销资质证书等处罚措施。（3）对以进行合法形式骗提骗贷的法律防范手段。近年来，随着一些不法分子行骗水平越来越高，出现了以合法形式进行骗提骗贷的新手段。以这种形式订立的购房合同表面合法，实质上属于《合同法》规定的无效合同。无效合同是指欠缺合同的有效要件，确定不发生当事人预期法律后果的合同。合同被确认为无效，是一国立法对当事人意思表示之效力的最严厉否定。立法之所以确立无效合同，是为了控制当事人滥用意思自治，维护合法、有序的交易秩序的有力武器。《合同法》中内容违法的无效合同包括：以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益、违反法律、行政法规强制性规范。采用这种看似合法的形式进行骗提骗贷，实属以合法形式掩盖非法目的，严重扰乱了住房公积金管理秩序，违反了《条例》的规定，所以理应界定为无效合同。合同法对于无效合同的效力认定为自始无效、当然无效、确定无效、绝对无效。所以，对于这种行为，公积金中心可以向法院，申请判决确认合同无效，并责令退回已骗取的住房公积金。

由于对有关住房公积金违法犯罪行为的处罚目前尚存在立法空白而且缺乏实践基础，故采用法律防范手段需要与多部门进行沟通，就调查取证手段与律师进行交流，就法律适用问题与法院、公安等部门进行交流，同时，向采用法律防范手段获得较好成效的同行取经，逐步摸索出一套行政许可风险防范的长效机制。

参考文献：

[1] 财政部CPA考试委员会.公司战略与风险管理[M].北京：经济科学出版社，2013.