冲突与合作:跨界环境风险治理的难题与对策

摘 要：伴随着区域经济一体化进程的不断加速，长三角地区各类跨界环境风险也进入高发阶段。跨界环境风险的突发性、高危性、人为制造性、不确定性及其易于引发风险冲突与社会放大效应的独特本质，加剧了区域环境与社会的双重脆弱性。实现跨界环境风险有效治理的关键对策选择，应以文化和制度创新为突破口，着力培育区域环境风险合作新文化，构建环境风险共担、环境利益共享的新型环境利益协调机制，建立和完善多主体、全过程、复合型环境风险治理的网络体系，并破解跨界环境风险合作共治在理念认知、利益结构和制度机制等方面挑战。

关键词：跨界环境风险；风险冲突与放大；风险沟通；风险合作；复合型风险治理

中图分类号：D922.683.4

文献标识码：A

文章编号：16710169（2014）05007808

转型加速期，伴随着长三角地区工业化、城镇化和区域经济一体化进程的不断推进，大量原本存在于单一行政区的环境风险正不断地超越其行政管理边界向周边地区、整个长三角地区乃至更大的区域范围扩散，导致长三角地区的各类跨界环境风险由此也进入了高发阶段。与此同时，跨界环境风险所引发的风险冲突和，无论在数量与规模上，还是在所造成的社会影响方面，亦都呈现出不断上升和扩大的态势。跨界环境风险的突发性、高危性、人为制造性、不确定性及其极易引发风险冲突和社会放大效应的独特性本质，加剧了长三角地区跨界环境风险的复杂性和治理的艰巨性，使其成为区域社会环境安全和可持续发展面临的极为严峻的挑战和亟待关注的重要社会问题。

一、跨界环境风险的意涵及主要类型

（一）跨界环境风险的意涵

环境风险通常是指由自发的自然原因和人类活动引起的，通过环境介质传播的，能对自然环境及人类社会产生破坏、损害乃至毁灭性作用等不良后果的事件发生的概率及其后果[1]（P3）。地球生态系统是一个不可分割的有机整体，包括人类在内的一切生命形式同地球生态系统相互关系的实质，就是能量、物质、信息的交换关系，它不会受到任何人为疆界的限制和阻隔。例如，大气环流作用会使任何一个地方的空气污染都不可能滞留在一隅之地，而相通水域中的上游的水污染也会对下游的水环境产生重要影响。生态系统的这种整体性和传导性，使得环境风险具有难以抗拒的“跨界”性。

所谓“跨界”，从一般意义上来说，主要包括两层含意：其一是跨越国家之间的地理和政治边界，如前苏联的切尔诺贝利核泄漏事故，就使上海地区受到了轻度核污染；其二是跨越国家内部不同行政区的地域和行政管理边界，如太湖流域就曾多次发生苏、浙两省的跨界水污染事件。本文对跨界环境风险的讨论，将以长三角地区为例，重点关注的是跨越两个及以上行政区范围的人为环境风险 跨界环境风险既发生在跨省级行政区之间，也发生在跨市（县）级和乡（镇）级行政区之间。总体上说，跨省级行政区的环境风险及其引发的社会冲突较为严重，治理的难度也比较大。 [ZW）]，亦即源于某一行政区人们的生产、开发与生活等各类活动，对除了本行政区以外的一个（或多个）行政区的当前或未来的环境质量、人类健康以及经济社会发展等可能产生的威胁及其后果。

中国地质大学学报（社会科学版）

王 芳：冲突与合作：跨界环境风险治理的难题与对策――以长三角地区为例

（二）长三角地区跨界环境风险的主要类型

长三角地区是中国经济社会最发达、最具活力的地区之一，同时也是人口最密集、资源消费最集中、生态环境十分脆弱的区域。随着区域经济合作的不断深入，不同行政区之间优势互补、资源共享、共图发展已渐成共识。但与此同时，区域经济的一体化在一定程度上也加速了区域环境风险的一体化，使得区域内跨界环境风险及其引发的风险冲突日益突出。从风险的来源来看，近年来长三角地区面临的跨界环境风险主要包含以下几种类型。

其一是上、下游型跨界环境风险。主要是指共享水资源的上、下游不同地区之间的跨界水环境污染风险。长三角地区水网稠密、水资源丰富，但由于江、河、湖、海的分布往往跨行政区域分布，使得区域内跨界水环境污染风险十分突出。以太湖为例，相关资料显示，太湖流域省界河流32个监测断面均受到不同程度污染，水质无一断面达到地表水III级标准。其中，IV类占37.5%，V类占12.5%，劣V类更是占到50.0% 资料来源：太湖流域水资源保护局，2013年4月的第188期《太湖流域及东南诸河省界水体水资源质量状况通报》，网址：http：//：89/web/index.jsp。 [ZW）]。位于苏、浙、沪边界的江苏昆山、吴中和吴江，浙江的嘉兴、嘉善和平湖，以及上海的青浦和松江等交界地区是长三角地区跨界水污染风险与风险冲突事件的重点发生地区。

其二是点源型跨界环境风险。主要是指存在一个或多个潜在污染或事故的来源点，它们威胁到毗邻的一个（或多个）地区。此类跨界环境风险的来源在一个或若干个清晰明确的位置集中，无论毗邻还是距离边界有一段距离，都会引发对该种环境风险的问题意识或成为风险感知的焦点。长三角区域范围内的垃圾焚烧厂、危险化学品仓库以及长江沿线密布的各类化工厂等均属于这一类型跨界环境风险的重要来源。

其三是交互影响型跨界环境风险。这一类型跨界环境风险的产生往往与国家和地区的环境政策、能源与运输体系、经济结构和工业生态等诸多因素相关，风险的成因多元、间接，甚至隐秘，所产生的影响比较广泛和分散，利害关系更趋复杂。近年来频繁爆发的覆盖整个长三角地区的雾霾污染是这类跨界环境风险的典型例证。由于地缘关系上的相邻，苏浙沪三地不仅大气污染问题与污染特征趋同，而且彼此间相互影响和相互叠加，形成了交叉型、复合型大气污染风险。

二、风险冲突与放大：跨界环境风险的本质特征

跨界环境风险作为一种发生在跨边界区域的环境风险，与一般环境风险相比，既具有某些共性特征，同时也具有其自身的独特性特征。一方面，无论是水环境污染、大气污染的风险，还是工业事故的危险、化学危险品和放射性物质的移动而产生的对人体健康的损害等，都不会因不同的行政管辖范围的存在而有所改变。也就是说，环境风险对人类及其环境的威胁，既不受制于行政管辖权，也不因政治权利而发生改变[2]（P67-68）。从这方面来看，一般环境风险所具有的突发性、高危性、人为制造性和不确定性等共性特征[3]（P117-122），也是跨界环境风险具有的基本特征，亦即这些共性特征在跨界环境风险中均有比较突出的表现。另一方面，跨界环境风险来源地点的特殊性，即最起码涉及两个（或以上）的行政区域，又使得跨界环境风险无论是在对生态环境存在的直接（或潜在）的影响方面，还是在对人类健康和经济社会存在的影响方面，均表现出与一般环境风险的明显不同，具有其自身的独特性特征，这种独特性主要表现在以下两个方面。

其一，由于在产生环境风险的地区与暴露在潜在的有害环境影响之下的地区之间存在着空间上的分隔，很可能造成潜在的跨界环境风险一旦爆发，就会导致严重的环境风险冲突事件。这主要是因为“边界附近或边缘地带，无论在地理位置上还是社会政治上，都是环境退化以及地方权力部门和管理精英们所实施的迟缓与无效的缓和风险措施的主要促成因素”[4]（P198）。 换言之，行政区边界附近和边缘地带常常是环境风险管理体系不完善、风险应急反应能力不足的地区。这种状况的存在，极易造成跨界环境风险会在原先的基础上进一步放大，甚至会酿成严重的“脱域”环境危机。正如贝克在其风险社会理论中所断言的，“危险越过漠不关心的围墙，到处肆虐”[5]（P46）。而如果跨界环境风险的输出与接受地区之间曾经存在历史冲突，或者正处于关系紧张时期，抑或存在文化差异的话，那么，这些因素都会成为阻碍双方之间进行环境风险信息沟通的“边界障碍”，并导致环境风险事件可能会进一步升级，甚而引发双方之间严重的风险冲突。

其二，跨界环境风险事件发生后，常常会与心理、文化、社会、制度等过程相互作用，从而增加（或降低）环境风险的被察觉程度，进而影响到群体和个体的环境风险行为[6]（P57）。这是因为个体和群体的风险经历与风险行为反应存在着“社会嵌入性”，即个体会根据特定的利益和价值观的驱使对风险信息进行筛选、加工和传播，同时个体作为群体或组织的成员进行行动时，遵守的不仅是个人价值模式，还会根据所在群体或组织的文化规范要求来感知和构造风险问题[7]（P251）。而群体和个体的这些行为反应，反过来又会造成二级、三级乃至更多层级的次级社会与经济后果，亦即形成跨界环境风险的“涟漪效应”，，并且这些后果不仅包含了对生态环境和人类健康的直接影响，同时也包含了一系列重大的间接影响，比如对社会制度信心的丧失、对社会事务的疏离以及对社会价值体系的破坏等。如此一来，即使原本并不太大的跨界环境风险“出口”，经过上述社会过程对风险信号的感知和处理，也可能会引发公众的担忧，甚至大规模的集体抗议行动，形成环境风险的社会放大效应。以上、下游地区的跨界水环境污染风险为例，早在上世纪90年代，太湖流域就开始发生苏、浙两省的跨界水污染纠纷事件，随着时间的推移、两地经济的不断发展以及人们环保意识的逐步提高，由跨界水污染引发的环境纠纷与社会冲突也日趋严重，并最终引发了浙江嘉兴市三千多民众因不堪忍受江苏吴江市长期跨界水污染的侵扰和祸害，筑坝封堵边界河道麻溪港的“零点行动”[8]（P177）。事件发生时两地群众情绪对立，发生了大规模的冲突，并且引发了大范围的媒体报道和社会关注，以至于事件发生后经过国家环保部、水利部和相关省、市领导的共同出面进行协调和处置，才得以最终平息。

跨界环境风险具有的这种易于引发风险冲突及其社会放大效应的独特性特征，也是跨界环境风险的本质特征之所在。它使得跨界环境风险的发生在加剧相关地区环境风险和环境脆弱性的同时，也加剧了更大区域范围内的社会风险和社会的脆弱性。

三、合作共治：跨界环境风险治理面临的难题与挑战

跨界环境风险的基本特性与本质特征决定了要实现对跨界环境风险的有效治理，仅仅依靠某一个行政区的单独行动很难取得成功，相反，必须依靠各个相关行政区之间的信任、互动与合作来达成共同治理的“集体行动”。而“集体行动”要得以生成，依照曼瑟尔・奥尔森“集体行动的逻辑”，必须具备认知统一、利益协调和制度约束机制等三个基本条件[9]（P17）。然而，在现实生活中，由于长三角地区各地在经济发展水平、环境利益结构、环境风险理念和环境保护意识等方面均存在着差异，加之改革开放以来形成的行政区划分割和纵向分权体制的作用，造成了跨界区域的各行政区之间在环境目标及环境决策的制定与执行等方面常常会出现矛盾与冲突，也使得跨界环境风险合作共治集体行动的达成面临着诸多难题与挑战。

（一）“发展主义”至上，环境风险及其合作治理理念缺失

改革开放以来，长三角地区作为中国优先发展的区域之一，在成为经济社会发展的一个高速增长极的同时，也成为了区域环境风险的一个高速增长极。长三角地区不断加剧的跨界环境风险，在很大程度上与区域内各行政区地方政府所秉持的“发展主义”理念密切相关。在“发展主义”情结的作用和影响下，发展的目标、主体、过程和绩效量度都被等同或者简化为GDP的增加，“GDP至上”不仅成为各级地方政府及其官员们的一种意识形态话语和思维定势，同时也成为一种物化的政策取向、制度设计和行动偏好[10]（P52-57）。相反，与经济发展相伴生的环境风险却被极大地忽视甚至是漠视了。

突出表现之一是环境风险意识的缺失与理念认知转型的艰难。通常而言，“先预防、后治理”是环境风险治理的一个基本原则。正如戴维・奥斯本所指出的，有预见的政府要做的根本事情之一就是要使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗[11]（P202）。然而，为了追求任期内GDP的不断增长，拼生态、拼环境、拼资源，开足马力开展GDP锦标赛，已经成为地方政府官员的主流观念和文化共识。而由于环境风险的预防和环境状况的改善不仅需要长期和大量的投入，而且在短时期内亦很难显现出其成果和政绩，因而常常会被自觉或不自觉地置于“口头上重要、行动上可以不要”的位置，甚至有些地方还将其看成是发展经济的一种阻碍。上述种种情况的存在导致了环境风险的预防和治理常常被置于地方经济发展之后，甚至游离在某些地方政府的决策和行动之外。诚然，随着“科学发展观”的提出和不断强化，加之生活水平不断提高后公众对环境质量日趋强烈的诉求，都在倒逼着地方政府转变“GDP至上”的理念，走出“发展主义”的误区。然而，理念认知系统自身的封闭性和顽固性，常常会使得理念认知的转换难以一蹴而就，往往呈现新旧认知理念的激烈冲突，更何况新旧理念自身亦存在多元价值观念的协调统一问题，也令相关主体在缺乏充足知识结构的条件下难以适从[9]（P22）。

另一个突出表现则是环境风险合作治理理念的缺失。在现行的政治经济体制和环境考核制度下，各级地方政府需要同时担负发展地方经济和保护地方环境的双重责任。如果说，环境风险意识的缺失导致的是地方政府对于本地环境问题采取的是“先污染、后治理”策略的话，那么，对于跨界环境风险而言，由于其往往发生在地理和行政边界比较模糊的区域，风险的形成又多是企业、行政管理部门等多个行为主体共同作用的结果（例如，太湖蓝藻的爆发就是环太湖区域各地经济发展过程中众多企业“合力”造成的结果），亦即风险涉及的责任主体比较广泛，并且这些责任主体的权利和地位等又常常难以明确界定与划分，因而，在缺乏相应的制度机制约束的情况下，基于“搭便车”的社会心理，采取非合作博弈，想方设法逃避自己的责任，而将难以界定的跨界环境风险的预防和治理成本转嫁给他方，以尽可能地降低本地区环境风险预防和治理的成本，“多污染、少治理”抑或“我污染、他治理”，则成为各级地方政府对于跨界环境风险治理的一种理性策略选择。这种状况所造成的最直接的后果，正如乌尔里希・贝克所指出的，就是“有组织的不负责任”[12]（P23）。

（二）环境利益结构不同，跨界区域环境目标、决策的制定与执行存在矛盾和冲突

伴随着改革开放后中央政府持续性的权力下放，各级地方政府逐渐形成了各自独特的利益视角和利益结构。具体到长三角地区跨界环境风险合作治理的实践而言，表现在各级行政区地方政府受到自身环境利益结构的影响和支配，常常以本地区的利益最大化作为跨界区域环境风险合作治理的逻辑起点。这种状况不仅导致了跨界环境风险治理过程中的错综复杂的利益格局，同时也催生了各级地方政府在经济发展与环境保护、行政区地方利益与区域公共利益之间多重交叉重叠的矛盾与冲突，从而严重阻碍了区域环境风险治理整体性目标与合作治理行动的形成。

其一，在跨界区域的环境功能区划上存在矛盾，造成防范和协调治理跨界环境风险在责权利等方面的前提和基础被大大削弱。迄今为止，中国的环境管理实践主要是以行政区划为环境管理的行政单元，行政区地方政府是行政区环境管理最主要的主体。然而，由于长三角各行政区在地理位置、自然资源禀赋、环境容量以及所处的环境风险接收和输出的地位等方面均不尽相同，由此就形成了各行政区在制定跨界区域的环境功能区划及环境目标时的“个性化”追求，以及跨界区域相邻的行政区彼此之间的不衔接和不一致，甚至是矛盾和冲突。这一状况在跨界水环境风险治理中尤为突出，突出的表现是位于上游的行政区政府所划定的水环境功能区及其相关的标准，明显地要宽于位于下游的行政区政府的划定[13]，相应地，就出现了下游地区在跨界区域设有饮用水源取水口，而上游地区却在跨界区域建设化工企业集聚区的矛盾，从而使下游地区乃至整个流域的水环境安全面临严重的风险隐患。

其二，经济发展水平的不平衡导致毗邻地区在环境目标、环境政策及其执行与监管的力度等方面存在差异。尽管长三角地区经济发展的水平总体而言都比较高，但仍然还存在不少相对落后，对污染产业和企业依赖性较高的行政地区。由此，当牵涉到经济利益、就业问题、尤其是官员政绩时，环境风险的治理就会被这些地区所忽视。随着经济发展水平的不断提升，处于区域经济社会发展龙头地位的上海对本地环境保护的投入和要求逐年提高，先后启动了六轮“环保三年行动计划”，制定了日趋严格的环境管理法规、制度和标准，并率先进行产业结构的调整和优化，加大对高耗能、重污染企业的整治力度。与上海相比，苏、浙地区的一些二、三线城市和乡镇地区的经济发展则尚存一定的差距，其环境保护标准和环境治理能力等也相对较低。基于发展地方经济的迫切要求，这些地区不仅对上海迁出或淘汰的污染企业予以引进和接纳，而且对落户本地区企业的环境污染行为在监管上往往采取“睁一只眼闭一只眼”，甚至是包庇和纵容的态度。然而，地域上的相邻使得污染企业在长三角区域内的迁移不仅造成了环境污染风险在长三角不同行政区间的流转、扩散乃至重新“回归”，也最终导致了区域内大范围的连片污染（如长三角地区近年来持续爆发的大范围的严重雾霾污染），从而大大增加了区域环境风险合作治理的成本与难度。

（三）跨界环境合作制度机制不完善，运行低效，缺乏稳定与可持续性

为了应对不断加剧的跨界环境风险问题，近年来长三角两省一市的地方政府开始寻求通过建立一定的制度机制以促进区域环境的合作治理。例如，2008年12月建立了长三角地区环境保护合作联席会议制度，2009年7月共同签订了跨界环境应急联动方案，2010年上海世博会期间实施了区域大气污染联防联控工作机制等。然而，日益严峻的跨界环境风险的状况表明，已经开展的环境合作无论是在制度的设计、还是在机制的运行方面都还难以胜任区域环境合作治理的目标与要求。

首先，是地方政府间跨界环境风险合作治理的制度设计还很不完善。表现之一是目前针对地方政府跨界环境合作的内容还缺乏相关法律法规的支持。尽管国家《环境保护法》规定了“跨界行政区的环境污染和环境污染的防治工作，由有关地方政府协商解决，或由上级人民政府协调解决”[14]（P66-69），但这一规定只是原则性的，在合作治理的权限、治理责任的划分、污染责任的追究、合作治理的方式手段等方面不仅存在不确定性，也缺乏可操作性。表现之二是现有的合作机制更多侧重于一些经常发生跨界污染的区段以及发生环境污染事件之后的协商解决，对于区域环境风险的整体性、预防性和深层次的合作机制，如环境风险的联合监测和预警、环境风险信息和治理技术的共享、跨界联合环境执法、环境风险事件的损害评估与生态补偿、环境危机事件的应急驰援，以及环境风险影响的情境恢复等一系列对于跨界环境风险合作治理十分重要的制度设计，大都还处于起步阶段和草创时期，抑或仅仅停留在象征性的宣传和呼吁阶段，亟待建立和完善。

其次，是已有合作机制的运行效率较低，且缺乏稳定性与持续性。已经建立的长三角环境保护合作联席会议制度，基本上属于一种松散型、自愿承诺式的对话协商机制。由于两省一市的环保部门属于平级机构，而各地的环保工作重点与模式又各不相同，因而经联席会议协商达成的协议往往由于法定约束力不强而难以得到有效执行，从而也使得这一制度能够发挥的作用被大打折扣。加之在目前的环境管理中起实质作用的地方政府之间的关系模式，主要是一种垂直的纵向运行机制，跨界环境风险事件发生后往往是逐级上报，上级政府的决策再逐级下达。在这样的垂直运作机制下，地方政府间的横向的环境信息沟通网络往往比较封闭，即使存在联席会议机制，也很难及时发挥协调作用[14]，从而大大降低了的机制运行的效率。而其他为数不多的合作机制大都是针对某一项具体活动而展开的，如长三角区域内的大气污染联防联控工作机制就是围绕上海“世博会”制定和实施的[15]，因而往往具有临时性的特点，活动结束后，由于受到各地政府的环保专项资金无法同时到位、联防联控技术水平参差不齐等条件的限制，这些机制的运行很难再取得实质性的进展。

四、文化与制度创新：跨界环境风险治理的对策思路

面对长三角地区跨界环境风险治理中存在的集体行动的困境，要破解跨界环境风险合作共治在理念认知、利益结构和制度机制等方面存在的诸多难题与挑战，良好的风险文化与区域共识、完善的跨界合作制度规则以及务实的跨界合作体制机制的创设等至关重要。由此，以文化和制度的创新为突破口，加大力度培育区域环境风险合作新文化，构建环境风险共担、环境利益共享的新型区域环境利益协调机制，建立和完善多主体、全过程、复合型环境风险防控和治理的网络体系，以不断提升区域环境风险合作共治的水平和能力，是实现跨界环境风险有效治理的关键着力点与对策选择。

（一）培育区域环境风险合作新文化，凝聚和谐共生、合作共荣的区域共识

社会的发展进步与文化的创新发展密切相关，需要不断地由先进的文化加以引领。着力开展文化创新，培育以生态价值观为导向，建设生态型区域为核心目标，环境风险意识与风险沟通、信任与合作为主要内容的区域环境风险合作新文化，可以为区域跨界环境风险的合作共治凝聚文化共识，营造良好的社会环境。

培育区域环境风险合作新文化，首先要转变“发展主义”和“GDP至上”的发展观，树立环境风险意识以及人与自然、环境与社会和谐共生的生态价值观与生态文明理念。对此，一方面要正确地把握跨界环境风险的本质特征和社会现实，以防范和减少区域环境风险的发生，避免区域环境风险及其环境与社会双重后果的扩散为治理的主要目标，将发展理念和战略的选择从关注本地经济增长转变到关注更高层次的区域生态文明建设和区域经济社会与资源环境的可持续发展。另一方面，应当加快对地方政府绩效评估相关制度的改革，逐步将政绩考核的内容从仅仅关注GDP总量与速度的增长，向更广泛地考察资源节约、环境保护、公众生活质量与满意度等指标拓展，以绿色GDP（从GDP中扣除表现为市场价格的资源成本和不表现为市场价格的环境损失代价）核算体系取代单一的GDP指标作为干部政绩考核的主要标准；同时，政绩考核的范围也应在涉及单个行政区的同时，兼顾对周围行政区抑或整个长三角区域的资源环境做出的贡献或造成的损失，以期通过更为科学和合理的绩效评估制度的设立和实施，引导和激励地方政府与官员环境管理理念的转变与提升。

培育区域环境风险合作新文化，还应增强环境风险沟通意识，树立相互信任、合作共荣的价值理念和区域共识。面对大量的环境风险冲突事件，风险沟通是解决风险冲突的关键。有效的环境风险沟通，不仅能够确保风险信息的顺畅流动，更重要的塑造地方政府之间以及政府、专家与公众等环境风险利益相关者之间持久和稳定的社会关系，维持相互之间尤其是公众对于政府的信任。而信任是社会中最重要的综合力量之一[16]（P178），是开展环境合作的粘合剂。各地方政府之间以及环境决策者与施行者之间的相互信任，可以有效地化解彼此间的分歧，减少集体行动的障碍，推动各方在跨界环境风险治理中愿意通力进行配合与合作。为了建立区域内各地方在政府、各社会行动者之间真正的互相信任，需要着力增强人们对区域的认同感以及合作共荣的价值理念。正如弗郎西斯・福山所指出的：“虽然契约和自我利益对群体成员的联属相当重要，可是效能最高的组织却是那些享有共同伦理价值观的社团，这类社团并不需要严谨的契约和法律条文来规范成员之间的关系，原因是先天的道德共识已经赋予社团成员相互信任的基础。”[17]（P37）由于地缘关系及历史因素，苏浙沪三地对长期以来形成于长三角地区的“吴越文化”有着较高的区域性认同，这对区域环境保护共同体的形成能够发挥十分重要的作用。由此，弘扬、传承并不断丰富具有“和谐、兼容”精神气质的吴越文化，有助于形成区域合作共赢和共同发展的价值理念与行为规范，从而为跨界环境风险的合作共治奠定坚实的文化基础，提供有力的精神支撑。

（二）强化区域环境合作制度设计，构建新型的环境利益协调机制及其制度保障体系

利益问题是长三角地区开展环境风险合作共治的根本性问题。由于环境利益结构不同，以及利益平衡制度机制的不完善，长三角各地在发展规划、产业政策、环境管理等方面存在各种利益摩擦与利益冲突在所难免。而要公正地处理好这些存在于各行政区间的诸多复杂的利益关系，制度创新是关键。着力创设和完善激励与约束兼容的环境利益平衡与协调机制及其相应的组织与法律保障体系，可以为跨界环境风险治理的府际合作提供持续不断的动力。

首先，应从区域环境公共利益最大化出发，构建以利益共享和利益补偿为主要内容的新型环境利益协调机制，引导和激励各行政区地方政府环境风险治理行为输出的协调统一，这也是区域环境合作制度设计最为核心的议题。通常而言，地方主导产业的战略选择与资源环境的消耗密切相关，也是地方经济发展与区域整体发展规划的重中之重。尽管苏浙沪三地同处一个区域经济圈内，存在许多合作的基础，但从目前情况来看，各行政区地方政府为了追求政绩和维护本位利益，相互间在产业以及自然资源等方面仍然存在大量非良性竞争，并且这些竞争已构成地方环境利益冲突的焦点和主要内容。对此，应以“风险共担、利益共享”为基本原则，以区域生态环境承载力为基础和底线，从发挥各地不同区位资源环境特点与产业结构比较优势出发，对区域整体产业结构进行统一优化与调整，建立与环境容量、资源约束相适应的产业开发新格局，以降低由于各行政区之间过度的产业同构所导致的将过多资源集中于某一产业所带来的巨大的环境风险与环境压力，进而消除地方环境利益冲突的根源。诚然，在区域资源组合和产业结构调整过程中，不可避免地会造成一些地方要让渡甚至牺牲一部分自己的机会和利益，对此，应当本着“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁排污谁付费、谁受益谁补偿”的原则，创设环境污染与生态补偿机制以及相应的财政转移支付制度，对利益损失方给予合理的机会与利益补偿。以期通过环境利益的规范转移来实现地区间的利益平衡与环境公平，通过环境利益的共享来消除地方保护主义，激励各方环境合作的动力，进而促进和实现行政区经济发展与区域环境保护的双赢。

其次，新型的环境利益协调机制的有效运行需要完善的组织与法律体系作保障，这是区域环境合作制度创新的另一个重要议题。一方面，环境利益协调机制需要实体化的组织形态作载体。对此，需要加快变革目前地方政府之间“切割式”的关系模式，通过合作行政建立多层面、多维度、制度化的环境合作组织体系。在纵向层面，中央政府应建立高于地方行政层级的资源环境综合管理部门，以有效地杜绝多龙治水、多头管理造成的政出多门、相互矛盾的局面，同时对省级地方政府的跨界环境合作与利益协调加以约束、监督和指导；在横向层面，可由苏浙沪省级政府牵头建立区域环境合作治理权威性的协调机构，全权负责区域内生态环境统一规划、产业整体布局、环境公共投资、生态环境补偿等一系列区域环境合作政策的制定和实施，同时对下一层级跨市（县）级的协调机构进行督促和指导 跨市（县）级的协调机构负责对其下一级的跨乡（镇）级的协调机构进行督促和指导。 [ZW）]，使环境风险事件一旦发生就能迅速启动对应层面的协调机制以进行联合处置，最大限度地降低环境风险事件的经济损失与社会影响。另一方面，环境利益协调机制还需要有完善的法律法规体系作保障。对此，一是要在国家《环境保护法》的修订过程中补充和完善有关环境风险的相关条款和内容，对环境风险的防治做出更加明确和具体的规定。二是探索建立地方政府跨区域环境合作的相关法律法规，对区域环境治理协调机构的法律地位和管理权限予以明确界定，赋予其参与区域内各行政区环境与发展综合决策以及监理跨界环境污染问题的法定权限，并保障其环境执法权；同时对地方政府在跨界环境治理中的权力行使、责任分担、责任追溯、费用分摊、损害补偿等做出明晰化和具可操作性的规定。以期通过法律法规的有效约束，推动地方政府间的跨界环境合作治理朝规范化、法制化和制度化的方向发展。

（三）激发市场与社会活力，建立和完善多主体、全过程的复合型环境风险治理网络

前已述及，长三角地区现行的环境管理主要是一种基于政府为主体、污染控制为主要目标的“单一型”环境管理模式。实践证明，这一管理模式虽然在资源动员、社会整合、市场规范等方面具有一定的权威性并在区域环境保护中发挥过积极作用，但由于权力过于集中，不利于环境风险的分散和责任的分担，因而在面对成因复杂、时空尺度多变、责任主体广泛、冲突与放大效应明显的跨界环境风险的治理时已逐渐显现出其困境和力不从心。由此，在不断调整和理顺政府内部各种关系的同时，还应充分调动市场智慧，激发社会活力，着力构建一种以政府为主导，政府、市场与公民社会多元主体优势互补、协同合作的复合型治理网络。

复合型治理网络是一种新型的环境治理结构，它以多元主体构成的网络结构替代以往政府为单一主体的块状结构，是由“国家治理机制通过与日益壮大的市场机制、新兴的公民社会机制的不断互动，形成的一个结构紧密、环节众多、相互间能进行反思性监控的现代治理形态”[18]（P64）。建立和完善长三角地区跨界环境风险的复合型治理网络，首先要进行环境治理结构的变革，亦即要将政府部门、环境非政府组织、企业、家庭和个人等在内的所有社会组织和社会行动者都纳入到环境风险治理的网络之中并使他们成为参与者，在发挥多元主体参与环境风险治理各自优势与功能的同时，也让每一个参与者都享有环境风险治理结果和利益的权利，即成为受益者。对此，一方面要善用市场之手，运用市场化手段破除行政区壁垒，大力提高市场和企业对环境风险治理的介入性，在区域产业转型升级、风险治理的资金、技术和服务中充分发挥市场机制的作用和环保企业的力量；另一方面要在环境决策、污染监管、环境风险影响评估等各个重要环节中通过充分、及时的信息公开和搭建沟通与参与的平台，引导和激发环境非政府组织与社会公众等社会组织和社会力量参与环境风险治理的活力，释放其在区域环境保护中的正能量。通过国家、市场和公民社会三种机制的相互支撑与制衡，以及多元治理主体之间的相互渗透、合作联动，共同构成一个责权分明、分布均衡且富有弹性的预防、分散和减少区域跨界环境风险的基本治理框架。

建立和完善长三角地区跨界环境风险的复合型治理网络，同时也意味着要对区域环境治理的方式进行变革，亦即要以“预防为主，防治结合”为基本原则，从以往单一维度的以环境污染控制为目标的末端治理向对跨界环境风险进行主动预防、控制和治理转变，力求最大程度地避免跨界环境风险的不断扩散以及由可能性风险转化成后果严重的风险，降低跨界环境风险与风险事件爆发的概率与可能带来的损失与危害。对此，一是要从以往只关注跨界环境风险爆发后的应急处置转变到关注源头防范、事中响应和事后应急的全过程，将跨界环境风险识别、风险选择、风险评估、风险沟通、风险分配、风险规避以及风险事件后的环境情境恢复、受害方的环境救助等内容一并纳入到跨界环境风险的防治过程之中；二是要立足不同区域与地区的环境风险事实，建立、完善并实施分类、分区、分级和多层次、多维度的跨界环境风险的联防联控机制，在环境风险监测、预警、执法和应急驰援等各个环节中展开对跨界环境风险治理的合作行动。

综上所述，当越来越多的环境风险跨越地缘边界成为区域社会一种潜在的现实，环境风险社会的来临成为一种理念渗透到人们的思想与心灵的时候，惟有通过文化与制度的创新，促进区域环境治理理念的转变、区域内部各种关系的协调以及现代环境治理体系的构建，进而推动多元主体环境治理能力的提升与风险合作共治行动的生成，才是有效应对跨界环境风险，实现区域环境安全与经济社会协调发展的正途。

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