我国建筑节能法律制度研究

中图分类号：TU201.5 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0254-01

论文提要：

在能源的消费构成中，建筑能耗占据着相当大的份额。由于建筑活动所固有的资源消耗特性，在建筑的建造和使用过程中，需要消耗大量的自然资源，同时增加环境负荷，我国建筑住宅能耗即呈现出总量大、比例高、能效低、污染重的特点。探讨如何建立与完善建筑节能法规体系，为我国建筑节能的立法提供理论借鉴和实践参考具有深远的理论价值和现实的实践制度意义。

一、我国建筑节能法律现状

（一）我国建筑节能法律的现行立法体系

我国建筑节能的法律体系已基本形成，主要由法律、行政法规、地方性法规、行政规章等构成。

1.法律

（1）《节约能源法》由全国人大常委会于2007年10月28日修订，是一部促进经济社会全面可持续发展的基础性法律。《节约能源法》的第三章，把建筑节能和工业节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能并列作为节能工作的重点方面，从立法上改变了以往重视工业、交通节能而较忽视建筑节能的状态。

（2）《建筑法》作为建筑业最基本的法律，由全国人大常委会1997年11月1日通过，是保证建筑工程质量与安全，对建筑活动实施监督管理的一部法律，对各类建筑活动具有普遍约束力。此法中关于节能建筑的规定只有总则的第四条“国家扶持建筑业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式。”

（3）《可再生能源法》也有部分涉及建筑节能的规定，主要体现于第十七条“国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能热水系统、太阳能供热采暖和制冷系统、太阳能光伏发电系统等太阳能利用系统。国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定太阳能利用系统与建筑结合的技术经济政策和技术规范。房地产开发企业应当根据前款规定的技术规范，在建筑物的设计和施工中，为太阳能利用提供必备条件。”

2.法规

（1）《建设工程质量管理条例》是国务院根据《建筑法》制定的行政法规，对从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施建设工程质量监督管理活动具有普遍的约束力，其中也包括对建筑节能的要求。

（2）《民用建筑节能条例》是一部专门规范建筑节能的行政法规，从新建建筑节能、既有建筑节能、建筑用能系统节能以及法律责任等方面具体规范建筑节能的行为，是一部操作性、实用性很强的行政法规。可以说它是在《节约能源法》未从节能领域基本法高度规制建筑节能的情况下，先行的一部较为全面和系统的、建筑业节能管理的实施细则性质的行政法规。

（3）为了推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用，2008年国务院颁布了《公共机构节能条例》，对公共机构的用能管理、节能规划、节能管理、节能措施、监督和保障等提出了更高的要求，有利于推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能中的表率作用。

3.规章

（1）《实施工程建设强制性标准监督规定》规定：“在中华人民共和国境内从事新建、扩建、改建等工程建设活动，必须执行工程建设强制性标准”，并对违反工程建设强制性标准的建设、设计、施工和监理单位分别设定了处罚额度。建筑节能标准中的强制性条文是工程建设强制性标准的一部分。

（2）《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》对加强建筑节能管理工作提出了明确的要求：“施工图审查机构必须将建筑节能纳入审查范围，对达不到建筑节能设计标准的施工图，审查结论应为不合格，施工图不得使用，建设行政主管部门不予批准施工。”

（3）2000年为贯彻《节约能源法》和推动建筑节能50%设计标准的实施，建设部颁布了《民用建筑节能管理规定》，对建筑项目的审批、设计、施工、工程质量监督及运营管理各个环节如何贯彻建筑节能标准做出了原则性规定，其中不按节能标准设计建造、达不到节能要求或违反规定的，将给予相应的经济处罚，必要时责令停业整顿、降低其资质。

（4）《民用建筑工程节能质量监督管理办法》规定：国务院及省级政府制定节能专项规划；实行基本冷热价和计量冷热价共同构成的两部制用能价格制度以及建设、设计单位违反节能强制性标准的行政处罚。

（二）现行建筑节能法律体系存在的问题

虽然我国有关建筑节能的法律规章正逐步建立，但从总体来说，实施效果不佳。对于日益严峻的能源问题，仍不能满足建筑节能工作的具体需要，出现了一些新的情况和问题[40]：

1.缺乏系统而明确的法律依据

虽然我国出台了《中华人民共和国节约能源法》，并对建筑物节能设计与建造作了明确规定，但该法关于建筑节能的内容是相对薄弱的，仅为第三章第三节的七条，且均为原则性的命令性规范，对违反建筑节能的行为规定的相应的法律责任须从第六章第79、80、81条寻找依据，其一般性原则对建筑节能难以起到规范作用，一方面将会导致在实践中建筑节能管理的权力冲突和重叠，另一方面由于缺乏可操作性，在实际工作中难以起到调控作用。

2.具有操作性的规章层次较低

我国具有操作性的规章多是由建设部制定的一些办法、规定等，在具体运用中难以产生较强的法律效力，缺乏对行为主体的法律制约力。作为规范建筑节能最主要的《民用建筑节能管理规定》虽然在推动各地建筑节能工作方面发挥了一定的作用，但其效力级别仅为“部门规章”，而我国不同能源、资源管理权归属于不同的权利部门，权利的分散以及各部门间的利益冲突极大地降低了《民用建筑节能管理规定》的执行力度和普遍的约束力，导致其在推动建筑节能工作、加强强制性标准实施与监管方面的力度远远不够。

二、我国建筑节能法律体系的完善

1.上位法的修改

第一，《节能法》作为国家能源节约方面的根本法律，对建筑节能工作有总体的规范和引导作用。一是扩大《节能法》的调整范围，补充关于建筑节能相关的具体内容，把建筑的终端能源消耗纳入其中，并作为重点调整对象之一；二是现有有关建筑节能规定的一般性原则对建筑节能难以起到规范作用，从立法的角度来看，还需要强有力的法律作保证，使之体现于法条之中，详尽法律责任的规定。

第二，《建筑法》作为建筑业的根本法律，是调整建设领域各项活动的法律基础，必然要为开展建筑节能工作提供法律依据，而现行的《建筑法》中缺少建筑节能的相关内容。为了避免走发达国家“先破坏后治理”的老路，《建筑法》应当对建筑节能领域进行调整，譬如建筑工程监理应包含建筑节能强制性标准监理；建筑工程质量管理应包含建筑节能质量管理。

2.法规规章的支持

第一，《民用建筑节能条例》中更加完善形成符合市场经济要求的强制与激励相结合的机制，将其上升为奖励性的精神与物质激励均涉及的、成熟的，以对行为主体生产节能产品、开发节能技术的行为进行引导的奖励机制，为建筑节能制定相应的经济激励政策提供法律依据。

第二，除加强对新建建筑执行节能标准的全过程监督管理方面的内容以外，应增加对既有建筑节能改造工作的指导意见，明确既有建筑节能目标、融资渠道、考核验收体系等内容。

第三，有必要对建筑节能相关各部门以及相关行业给予统一协调和规范，以解决我国不同能源、资源管理权归属于不同的权利部门以及建筑节能涉及众多行业导致权力、权益冲突的问题，真正从行政法规的高度，协调各方利益，大力推动建筑节能工作进程。

注释

（1）黄燕.我国建筑节能现状与发展前景展望[J].广东科技，2004（1）：56-57.

（2）岑可法.中国能源与环境可持续发展的若干问题[J].中国废钢铁，2006（2）：4-13.

（3）江亿.我国建筑耗能状况及有效的节能途径[J].暖通空调，2005（5）：30-40.

（4）伍进，章林伟.我国建筑节能法律体系初探[J].建设科技，2005（13）：62-63.